¿Privatización? Sí, ¿cualquiera? No
El tema de la privatización de empresas, tierras y activos en manos del Estado tomó especial protagonismo coyuntural una vez se anunciara y aprobara la Ley “Antibloqueo”. Sin embargo, dicho tema -una política de privatización-, más allá de la coyuntura y de las necesidades financieras del Gobierno, resulta, efectivamente, relevante para la sociedad venezolana y deberá constituir una de las políticas de reordenamiento del Estado y de dinamización de la economía nacional en el futuro.
El título del presente artículo comulga con la necesidad de dicha política, sin embargo, pretende llamar la atención que cualquier tipo de privatización no le funciona a la sociedad venezolana. Lo anterior no constituye contradicción alguna, por el contrario, para que efectivamente una política de privatización de empresas en manos del Estado redunde en beneficio a la sociedad venezolana, se requiere un análisis caso por caso, así como un diseño eficiente y un proceso de privatización específico con ciertas características que así lo garantice. No toda privatización resulta socialmente deseable, y allí está el tema.
El Estado suele constituir un mal productor de bienes, proveedor de servicios y gestor de empresas porque entre otras razones:
1.- No se encuentra sometido a la disciplina del mercado.
2.- No suele encontrarse claro quiénes son los “verdaderos propietarios o accionistas” (¿el pueblo, su directiva, el partido, el sindicato, los consumidores, el Gobierno?).
3.- Las empresas públicas no poseen objetivos concretos o en ocasiones poseen objetivos contradictorios (¿productividad, lucro, votos, empleos, acceso a los bienes, etc.?), lo que dificulta la gestión y su seguimiento.
4.- Lo anterior exacerba problemas de Agencia.
5.- Se dificulta la configuración de un gobierno corporativo efectivo.
6.- Las empresas en manos del Estado, por no constituir empresas de cotización públicas, no se encuentran bajo la amenaza y eventual disciplina que podría representar una compra hostil que permita cambiar la gerencia y la directiva de la empresa.
7.- En el peor de los casos al resultar deficitarias y poco competitivas las empresas públicas suelen demandar financiamiento público para cubrir sus déficit con enorme costo de oportunidad de los recursos públicos y enorme riesgo de destrucción de bienestar social.
Por su parte, las empresas privadas cuyos propietarios poseen como objetivo el lucro, sus fracasos son financiados con capital privado, fundamentalmente aportado por los accionistas, mientras su éxito comercial se basa en el posicionamiento y preferencias del público producto de la satisfacción de necesidades y una gestión corporativa eficiente y competitiva.
Efectivamente, el resultado de un mercado competitivo, conformado por oferentes en manos privadas, arroja un precio y unas cantidades que maximizan el bienestar social, en ausencia de fallas de mercados (dicho de otra manera, el mercado libre entre privados agotan todos los intercambios voluntarios que implicarían mejoras paretianas hasta alcanzar el óptimo paretiano donde no existe otro intercambio posible que mejore a una de las partes sin desmejorar a la contraparte. En mercados con derechos de propiedad bien definidos y respetados, así como con bajos costos transaccionales que faciliten intercambios voluntarios entre las partes, se maximizaría el bienestar social).
Bajo el marco anterior, efectivamente un mercado libre y potencialmente competitivo, donde sólo particulares lo conforman, se maximiza el bienestar; requiriéndose fundamentalmente del Estado un sistema legal de derecho civil contractual y extracontractual, así como un derecho de defensa de la competencia que facilite y potencie dicho círculo virtuoso.
Sin menoscabo de lo dicho anteriormente, en el sentido que efectivamente mercados competitivos arrojan resultados socialmente deseables, que las empresas en manos privadas y no en manos del Estado evitarían los riesgos de despilfarro e ineficiencias de recursos públicos comentados al inicio del presente artículo, y que las empresas privadas que buscan el lucro deben competir por la preferencia de los consumidores, no toda privatización es deseable por:
PRIMERO, debe conocerse y entenderse bien el funcionamiento de cada mercado en el cual participe la empresa en manos del Estado que se pretendería privatizar. Por ejemplo, en un extremo, en un sector caracterizado por tecnologías que determinan estructuras de costos subaditivas y un monopolio natural, la simple privatización no implicaría automáticamente una mejora y/o una maximización del bienestar social y la eficiencia del mercado. En estos casos, pasamos del problema de ineficiencia de la gestión pública al riesgo de ejercicio de poder de mercado con el respectivo costo social -ineficiencia asignativa-. Esta situación particular exige un tratamiento particular que podría pasar desde subastas donde gana quien ofrezca prestar el servicio o producir el bien para comercializarlo al menor precio posible, en cantidades suficientes, con calidades mínimas específicas, o podría requerir el diseño de una regulación específica de monopolio natural (el tema por sí mismo exige un tratamiento que excede el propósito del presente artículo).
SEGUNDO, supongamos el caso que por razones distintas a las económicas y de eficiencia respecto a la propiedad privada de las empresas y de los activos, por razones políticas o “estratégicas” no se desea perder la propiedad pública, podrían diseñarse mecanismos de procura para privatizar la gestión de la empresa y gozar de sus eficiencias.
TERCERO, por más que se alegue que la propiedad de dichas empresas terminarán en manos de quienes más las valoran, un mal diseño y un mal proceso de privatización (por ejemplo, víctima de corrupción) o una captura del Estado en dicho proceso puede implicar entregar rentas en favor de grupos de interés y en detrimento del patrimonio nacional. En este sentido, aún cuando dicha empresa pudieran a lo largo del tiempo terminar en manos de quienes más las valoran, se podría presentar un grave problema de redistribución del valor de la misma, producto de procesos de privatización poco transparentes, susceptibles de captura o corruptelas.
CUARTO, por más que se piense que mecanismos como las subastas podrían lograr los mayores valores y/o precios por dichas empresas y activos en favor del patrimonio de la nación, un análisis de competencia del sector podría revelar que la empresa y/o grupo económico que más valore dichos activos lo haría por el poder de mercado que le conferiría suponiendo que ya constituye una empresa con participación de mercado significativa y con cierto poder de mercado (al margen de las potenciales eficiencias y sinergias). Lo anterior implica que aún cuando dicha empresa pague más por la empresa en manos publica, existen alternativas que podrían incrementar el bienestar social por resguardar la competencia y el funcionamiento eficiente del mercado. Un Gobierno con apremios financieros podría no prestar atención a este tema en detrimento de la sociedad (un problema de Agencia).
Respecto a este último punto vale la pena utilizar un ejemplo para ilustrar el problema que pudiera implicar no considerar con rigor la complejidad de un proceso, heterogéneo, de privatización de numerosas empresas en manos del Estado: Recientemente analistas han propuesto que el mercado interno del combustible se entregue a manos privadas. A priori constituye una buena idea, aún cuando la forma importa. En específico, existe una propuesta que consiste en que los actuales “propietarios” o concesionarios privados de estaciones de servicios constituyan un “Consorcio” que recibiría la “licencia del Estado en exclusiva por 5 años para desarrollar las actividades de Estaciones de servicio, muelles de descarga, plantas de llenado, y transporte de gandolas hasta la fecha desarrolladas por PDVSA”. Como se mencionara anteriormente, a priori, “pasar un monopolio en manos públicas a un monopolio en manos privadas” no constituye la mejor de las alternativas en favor de la sociedad o en este caso del mercado interno de combustible. Aún cuando se crea que estando las estaciones de servicios en manos privadas y distintas aguas abajo podría haber competencia aguas abajo en la comercialización final del combustible, el hecho es que el “Consorcio” crearía rentas supracompetitivas aguas arriba siendo que resulta irrelevante la atomización aguas abajo (de hecho los propietarios del “Consorcio” valoran evitar problemas de doble-marginalización aguas abajo una vez se ejerce todo el poder de mercado aguas arriba). Aunque la integración vertical genera economías y eficiencias, entre otras la corrección del problema de doble-marginalizacion, una competencia ínter-marca se requeriría para imprimir competencia y eficiencia en el mercado. En este sentido se tiene que sopesar las economías derivadas de concentrar la demanda en pocos operadores o en un estadio de la cadena de valor, sin que ello implique la configuración de una figura como el “Consorcio” que pudiera facilitar el intercambio de información privada y estratégica de los competidores aguas abajo con riesgo de “colusión”. Si bien este mercado en específico, como asomamos para cualquier otro, exige un análisis acucioso, la literatura e investigación asoman que no sólo sería relevante la competencia aguas abajo, sino asimismo aguas arriba, más si existe una integración vertical y cuellos de botella aguas arriba. La desconcentración de estadios de la cadena de valor que podrían constituir cuellos de botella, como la capacodad de almacenaje, la distribución y el transporte pudiera coadyuvar a una mayor competencia ínter-marca en beneficio de consumidore finales y la eficiencia del mercado interno.
Finalmente, cada sector económico y cada mercado posee sus características propias y dinámicas competitivas específicas. Debido a que los procesos de privatización masivas impactarán sobre las estructuras de dichos mercados y en consecuencia sobre su proceso competitivo, ergo precios, cantidades, calidad e innovación; se requerirá un análisis exhaustivo previo y, eventualmente, exigirá un diseño específico de “privatización” que garantice, en el corto plazo los mayores beneficios al patrimonio de la nación, y en el mediano plazo la mayor eficiencia económica de dichos mercados y máximo bienestar social.
