Venezuela y los Estados Unidos: de una agenda simple a una agenda compleja
En varias ocasiones Chávez y su Ministro de Relaciones Exteriores han insistido en decir que no quieren tener ningún problema con Washington y que las relaciones se mantendrán dentro de un clima de colaboración y respeto. Sin embargo, algunas discrepancias están creando unas condiciones factibles para que en un futuro cercano surjan problemas de índole estratégico entre ambos países. Hasta hace poco tiempo, las relaciones bilaterales entre Venezuela y los Estados Unidos se clasificaron como positivas, tanto desde un punto de vista estrátegico como a un nivel táctico. Es decir, tanto a un nivel histórico como coyuntural, ambos países no han tenido problemas significativos que afrontar a lo largo de más de 150 años de encuentros, dentro del marco de una agenda simple y controlada.Con la desaparición de la Guerra Fría, esta situación va a cambiar, en la medida en que los Estados Unidos redefine su papel en el mundo y en Amérca Latina con base a una nueva polítca hemisférica de clara orientación regional y comercial. Por otra parte, Venezuela experimenta una situación de transformación política interna y de retos en su dimensión económica, todo lo cual hace que el país sea incluído por Washington dentro de una política regional hemisférica tendiente a disminuír el peso de una relación bilateral privilegiada.
Varias son las causas de este reacomodo de las relaciones entre los dos países. Esto nos permite observar un proceso mediante el cual, tanto a un nivel estrátegico como a un nivel táctico, han aparecido nuevos espacios de confrontación, que si bien pueden preocupar a decisores y analistas, se convierte también en una oportundad para madurar y negociar una agenda bilateral más compleja, reflejo de las grandes transformaciones de la estructura internacional contemporánea. (1).
En primer término, debemos recordar cómo a un nivel global se ha desarrollado una serie de problemas interrelacionados que exigen nuevas interpretaciones así como la utilización de nuevas herramientas teóricas. De hecho, tal como nos recuerda Rosenau, apenas ayer …» el enemigo era conocido, los desafíos estaban claros, los peligros parecían obvios», lo cual permitía planificar políticas públicas con un cierto grado de certidumbre. (2). En un mundo bipolar, la agenda internacional estaba marcada por temas fundamentalmente de carácter geopolíticos, de «high politics», el desarrollo económico se definía de acuerdo a la concepción líneal de la historia, y la seguridad mundial se basaba en el llamado «equilibrio del terror» entre los Estados Unidos y la Unión Soviética. Por otra parte, los asuntos económicos se definían como no relacionados sustancialmente con la política; por ello se consideraban como referidos a la «low politics»(3).
A partir de la década de los setenta, pero sobre todo, en la década de los noventa, comienza a identificarse y a analizarse una profunda transformación mundial que proyecta que la estructura internacional transita hacia un cambio global fracturado. La quiebra del mundo bipolar, la ampliación del comercio internacional, la complejidad e importancia de las comunicaciones y de la información, y el crecente papel de actores no estatales, generan un proceso turbulento, y una agenda internacional heterógenea en donde los temas económicos y comerciales se equiparan con los temas geopolíticos y en donde se exigen nuevos comportamientos de los gobiernos para que se ajusten al momento, «al clima de su tiempo».
En lo político y en lo económico se origina un discurso de tendencia neo-liberal que le da una prioridad a los temas de la apertura económica, a la desregulación económica, a la reducción del tamano del Estado, a la búsqueda de una mayor calidad en la gobernabilidad del sector público, a la conceptualización de la llamada «economía sin peso» basada en los servicios, en la comunicación y en la información, y en la incorporación de temas considerados previamentes como ajenos al problema del poder, tales como el del ambiente, el cultural, el laboral y el tecnológico. (4).
Todo esto promociona por parte de los gobiernos la necesidad de formular e implementar unas políticas exteriores multivariadas que incluya varias dimensiones, tales como la intra y para – estatal, la multilateral y la transnacional.(5).
La nueva diplomacia tiene que tomar en cuenta a su vez, la reorientación del modelo económico de crecimiento hacia adentro, la liberalización del comercio exterior, la privatización de las empresas públicas, la intensificación de las inversiones extranjeras, y la aparición de la necesidad de nuevas normas, regulaciones y regímenes internacionales. Esto a su vez es un movimiento impulsado por la Organización Mundial de Comercio el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, y el Banco Interamericano de Desarrollo, organizaciones multilaterales con una amplia participación en la construcción de la agenda global.
Desde luego, que este reacomodo significa un costo muy alto para los países en desarrollo dado sus niveles de asimetría, la perdida de su soberanía, la inseguridad que se genera, los cambios políticos que se producen, asi como también las transformaciones que se dan en las áreas científicas y tecnológicas. (6).
De igual forma, se experimenta en el comercio internacional una tensión entre la necesidad de la apertura económica y una harmonización comercial, y un proteccionismo latente; entre el globalismo y el localismo; así como también en la política comercial de los países, en su balanza de pagos, en su mercado cambiario, y en su propia conformación macro-económica.
Por otra parte, el impulso al comercio mundial va acompañado por la gestación y desarrollo de bloques comerciales que a niveles regionales y sub-regionales apuntan a la conformación de un mundo global interconectado, sin precedentes en la historia de la humanidad. y con base a dos fenómenos que rompen con el pasado: de una anarquía internacional se transita hacia un interdependencia compleja, y de la separación entre lo internacional y lo doméstico, se transita hacia lo interméstico, vale decir hacia la interrelación de los asuntos internacionales e internos.
Los Estados Unidos en su condición contempóranea de ser la primera potencia militar del mundo y uno de los tres pilares de la economía mundial ha definido su papel ante los cambios globales., formulando tres objetivos específicos: impulsar la democracia y los derechos humanos en el planeta, de acuerdo a sus propias definiciones sobre estos temas, influír en las organizaciones multilaterales y transnacionales a fin de que avalen sus iniciativas, y promocionar la nueva agenda económica-comercial: «Buen Gobierno y Apertura». (7).
Esto lo demuestra la política hemisférica de Washington hacia América Latina y el Caribe, la cual ha dado un vuelco enorme si se compara con lo que se hacía hace veinte años atrás. Por ello, no es de extranar que los EE.UU promuevan políticas regionales y homogéneas, reduciendo privilegios particulares para que en las agendas nacionales se incluyan los temas de la apertura, la democracia transparente, la sociedad civil, el combate al narcotráfico, los derechos humanos, y el ambiente, entre otros de igual importancia (8).
Esto no quiere decir que el tránsito entre el mundo bipolar y el mundo global signifique la desaparición plena de viejos y recurrentes temas para la agenda de los Estados Unidos y en general para la agenda hemisférica. El problema de la estabilidad política, la fragmentación de los Estados, la corrupción administrativa, el terrorismo internacional son temas que una agenda interdoméstica no puede obviar.
La respuesta de América Latina a los cambios globales se ha interpretado como una acción de doble salida ya que además de ajustarse a los requerimientos de los cambios globales tiene que ajustarse a las exigencias del gobierno de los EE.UU., cada día más diversas y complejas.
Argentina ha cambiado bastante. De una fricción histórica con los EE.UU. ha pasado a tener una amistad y una cooperación casi absoluta. México se ha acercado también a los EE.UU superando viejas rivalidades, pero sin el ruido que ha producido Argentina, y enfatizando más el aspecto económico, Brasil ha preferido mantener unas relaciones mixtas de autonomía con cooperación no extrema, sobre todo en el plano comercial; Chile por el contrario, busca una relación especial con Washington aspirando entrar al NAFTA. Centroamérica acepta la presencia de los EE.UU. pero no con las coordenadas geopolíticas del pasado reciente sino con las coordenadas de la ayuda económica y el trato migratorio, al igual que en el caso del Caribe, pero anadiéndole el ingrediente de la actividad turística. Colombia, al igual que Argentina ha experimentado un profundo cambio, pero en este caso de rasgo negativo. De ser un país favorito de Washington y con unas relaciones estables y beneficiosas para ambas partes, se ha trasladado a un terreno en donde practica unas relaciones contradictorias y negativas en donde los temas del narcotráfico y la guerrilla juegan un papel fundamental. De hecho, Colombia ha pasado del consenso al conflicto con los EE.UU. Perú se ha orientado hacia una cooperación pero bajo la crítica de Washington sobre la falta de institucionalidad de la democracia en ese país y la vigencia de los derechos humanos.
En síntesis, hay un grupo de países que se han beneficiado más con los cambios globales y otros menos, en cuanto su relación con los Estados Unidos. En el primer grupo tenemos a Argentina, Chile, Bolivia y México. En el segundo grupo tenemos a Cuba, Ecuador y Venezuela. Otros han cambiado poco como Brasil y los países centroaméricanos y caribeños.
En este contexto se ubica el caso venezolano, el cual se sitúa dentro de un punto intermedio entre la sumisión y el conflicto. Hasta ahora las relaciones se mantienen en buen estado a pesar de la amenaza de un deterioro estrátegico y la continuación de controversias de carácter comercial.
Debemos recordar que Venezuela jugó, desde la restauración del proceso democrático en 1958 con la idea de tener múltiples identidades en su política exterior con una democracia basada en el consenso, la consulta y la corresponsabilidad de las elites.; en una disponibilidad de divisas provenientes del ingreso petrolero, en una distribución del ingreso extensiva, en el papel primordial del Estado en la promoción del desarrollo y con una escasa participación de la sociedad civil, dado su debil conformación. Con la maduración del sistema populista de conciliación de élites, se canalizó el conflicto social con la garantía de una expansión económica que parecía no extinguirse. (9).
Este cuadro histórico alentó una política exterior activa por parte de Venezuela, en donde destacaba el peso del poder ejecutivo y la conducta consensual. De esta forma, se pueden clasificar cuatro etapas en la política exterior de Venezuela: de 1958 a 1967 apróximadamente, en donde la diplomacia venezolana se concentró en la búsqueda de la consolidación democrática en el país y en la región, en impulsar el proceso de sustitución de importaciones, en promover la creación de la OPEP ( sin el sacrificio de perder una relación petrolera especial con Washington ) para buscar mejores precios petroleros, en impulsar la Doctrina Betancourt (orientada en el no reconocimiento de gobiernos de fuerza que surgieran en América Latina y el Caribe producto del derrocamiento de un gobierno civil), y en la defensa de la seguridad regional y nacional frente la ingerencia cubana – soviética.De 1967 hasta 1977 apróximadamente, la política exterior de Venezuela se formuló con el fin de respaldar la estabilidad democrática de la experiencia venezolana, en abrir la agenda exterior hacia los temas económicos de la integración, participando en la ALAC (hoy ALADI ) y en el Pacto Andino ( hoy Comunidad Andina ) y de forma plena en la OPEP, y retomando los problemas fronterizos.
De 1977 a 1988, la política exterior de Venezuela se vió limitada en su extensión dada la caída de los precios petroleros ( con excepción de los años de 1980 y 1981 ), el peso de la deuda externa, la aparición de tensiones políticas internas y no consensuales en la política exterior, concentrándose así en una actuación regional fortaleciendo las opciones pacíficas, como fue el caso de Contadora, y fortaleciendo a dirigentes y partidos de centro.
En estas tres primeras etapas, en referencia a las relaciones con los Estados Unidos no hubo una sumisión total ni un desplante permanente. En la primera de ellas, si bien Venezuela promovió junto con Washington la defensa de la democracia continental, los Estados Unidos no respaldó la tesis venezolana de la Doctrina Betancourt ni se comprometió a negociar un nuevo Tratado Comercial. Por otra parte, el gobierno del Presidente Leoni no respaldo la invasión norteamericana a la República Dominicana en el año de 1965.
Durante la segunda etapa, aunque Venezuela siguió apoyando la democracia en América Latina, y presionó para que los EE.UU. dejara de ser indiferente a los gobernos de facto, si hubo una mayor autonomía. Durante el primer gobierno del Presidente Caldera se denunció el Tratado Comercial con los EE.UU. se abrieron relaciones con países comunistas como la Unión Soviética, se dieron los primeros acercamientos oficiales con Cuba (desde 1961 ) y se promocionó una mayor independencia en la OEA. Durante el primer gobierno del Presidente Pérez se internacionalizó la política exterior de Venezuela profundizándose el acercamiento a los países caribeños, asiáticos y africanos.
En la tercera etapa de relaciones, de 1977 a 1988, hubo un mayor acercamiento de Venezuela a Washington en relación al tema de la democracia, y los EE.UU. no puso un gran reparo en el desarrollo de las negociaciones para las nacionalizaciones del gas, el hierro, el aluminio y el petróleo, esta última en 1976. (10).
En todas estas etapas, Venezuela jugó con dos conceptos bien definidos: hacerle saber a Washington que era un país democrático comprometido con la libertad en el Hemisferio y también que era un país petrolero, con un compromiso occidental de ser un provedor seguro y confiable.
Desde 1988 apróximadamente, dada la convergencia del impacto de los cambios globales con el deterioro de la situación política en Venezuela, las relaciones entre los dos países se van a caracterizar por ser más complejas y variadas. Con la segunda presidencia del Presidente Pérez se adoptaron las políticas en boga dentro del FMI y el Banco Mundial, aunque originando una profunda reacción negativa por parte de la población, ( es decir la receta del Consenso de Washington ) y se retomó el activismo de la política exterior de Venezuela, pero, a diferencia de otros países latinoamericanos, sin sacrificar la autonomía y las multiples identidades de Venezuela en el exterior. De hecho, Carlos Andrés Pérez volvió a practicar la política de dos manos, vale decir oscilando entre un internacionalismo menos tercermundista y más orientado hacia los temas comerciales, de cooperación Norte-Sur y de integración, y un regionalismo más comprometido con la apertura económica y la democratización. Esto dio lugar a una política exterior hiper-activa, que si bien no produjo grandes roces con los Estados Unidos, si provocó mucha irritación en Venezuela constituyéndose en uno de los principales causas que provocaron los dos intentos de golpe de Estado en el año de 1992 y la reacción popular de apoyo mayoritario a esas acciones. Con la salida del Pérez de la presidencia de la República en mayo de 1993 y la llegada del presidente interino, Ramón J. Velázquez, quién terminó el período presidencial en febrero de 1994, las relaciones de Venezuela con los Estados Unidos se concentraron en el apoyo de Washington a la democracia tambaleante venezolana, a la condena norteamericana a los intentos de golpe de Estado, al respaldo al gobierno interino de Velázquez y a la convocatoria a las elecciones presidenciales de diciembre de 1993.
Con la llegada de Rafael Caldera a la presidencia de la República por segunda vez en febrero de 1994, al ser el ganador de las elecciones presidenciales de diciembre de 1998, se esperaba recuperar la normalidad de las relaciones blaterales. Si bien desde el punto de vista estrátegico, no había ninguna discrepancia importante que permitiera pensar que el gobierno Caldera iba a hacia la sumisión o el enfrentamiento, si hubo a un nivel táctico algunas discrepancias que enfriaron las relaciones. Por una parte, el gobierno Caldera observó con escepticismo todo el proceso del ALCA y la apertura económica defendida por Washington ( de hecho promulgó en sus dos primeros anos una política económica estatista y de controles ). Al mismo tiempo, observó con asombro como el gobierno Clinton decidió apoyar de la noche a la mañana la candidatura del ex-Presidente colombiano César Gaviria eliminando así las posibilidades de triunfo del Canciller venezolano Miguel Angel Burelli Rivas quién estaba promocionando su opción. Por otra parte, el acercamiento de Venezuela a Brasil fue observado por Washington como una muestra de la independencia de Venezuela al no entrar en el NAFTA sin negociaciones regionales, marcando una distancia con un gobierno como el de Clinton empenado en profundizar las reformas neo – liberales en América Latina y en colocar el tema del la lucha contra el narcotráfico y la defensa de los derechos humanos como temas prioritarios de la agenda hemisférica.
Desde el punto de vista comercial, tal como se vió en páginas anteriores, la crítica solapada de Washington al retorno populista de Caldera en sus primeros dos años de gobierno, las restriciones norteamericanas a a la importación de productos venezolanos no tradicionales para el mercado norteamericano como el atún, la gasolina reformulada, la orimulsión, y la negativa venezolana para permitir el paso de naves y aviones norteamericanos por el mar territorial y el espacio áereo venezolanos, fueron entre otras, algunas pequenas pero sólidas diferencias con Washington en ese período, como lo fué también la crítica norteamericana al estado de los derechos humanos en Venezuela.
El Teniente Coronel Retirado Hugo Chávez Frías ganador de las elecciones presidenciales de diciembre de 1998, quién había encabezado la intentona de golpe de Estado de febrero de 1992, asumió su cargo en febrero de 1999. Para nadie era un secreto que las relaciones con los Estados Unidos serían una prioridad del nuevo gobierno y que de hecho se estaría entrando en un período más movido entre los dos países, dada la trayectoria de Chávez, el carácter progresista de su alianza electoral y su discurso nacionalista. La victoria de Chávez hizo pensar a muchos análistas y decisores norteamericanos y venezolanos que por primera vez desde el año de 1958, las relaciones entre los dos países podían tener un cambio estratégico.
Antes de empezar su gobierno y en su condición de Presidente electo, Chávez dispensó una visita al Presidente Clinton y se reunió con varios de sus colaboradores. En el mes de junio, ya como Presidente constitucional, Chávez visitó New York y Houston en donde se reunió con inversionistas y gentes de la finanzas, visitó la Bolsa de Valores de New York y «lanzó la primera bola» en un juego de Grandes Ligas. En septiembre de 1999, Chávez visitará de nuevo a la Casa Blanca y sostendrá una entrevista más larga y más detallada con el Presidente Clinton.
En varias ocasiones Chávez y su Ministro de Relaciones Exteriores, José Vicente Rangel han insistido en decir que no quieren tener ningún problema con Washington y que las relaciones se mantendrán dentro de un clima de colaboración y respeto. En varias ocasiones, funcionarios norteamericanos han insistido que mientras Chávez no rompa con el Estado de Derecho, no nacionalize empresas norteamericanas o no afecte a algún ciudadano norteamericano en su integridad personal o en contra de sus propiedades, no hay que tomar acciones de cualquier índole y más bien «esperar y ver » .
Sin embargo, la votación venezolana en el seno de las Naciones Unidas en Ginebra, en ocasión de la presentación del Informe sobre los Derechos Humanos en el mundo en donde se condenaba a Cuba, China e Irak, la posición venezolana sobre la ocupación de Kosovo por las Naciones Unidas, la presentación de la tesis sobre la democracia participativa en el seno de la OEA en contraposición de la tesis nortemericana de profundización de los mecanismos de seguridad democrática de la OEA y las críticas indirectas del gobierno norteamericano al proceso constituyente venezolano, están creando unas condiciones factibles para pensar que se pudieran observar en un futuro cercano problemas de índole estratégico entre ambos países.
Si a esto se le añaden los problemas tácticos no resueltos, como el de la orimulsión y los tratados pendientes de inversiones reciprocas y de propiedad intelectual, más las críticas de los medios de comunicación norteamericanos a Chávez, no es descartable, aunque no deseable por Washington, una escalada negativa para la convivencia entre los dos gobiernos.
En este artículo se han analizado las relaciones entre Venezuela y los Estados Unidos. En el mismo se ha querido comprender los diferentes planos en que esas relaciones se han desarrollado en los últimos años y cómo estas se han visto afectadas, para bien o para mal, por la generación de los cambios globales y las especificidades de la política y la economía venezolanas.
Es de nuestro criterio que a partir al menos desde la caída del Muro de Berlín, unas relaciones que fueron definidas como estables y fáciles de manejar tanto desde Caracas como desde Washington, se vieron sacudidas por las transformaciones globales, la agenda hemisférica de los noventa, por los requerimientos regionales y mundiales de la polítca exterior de los Estados Unidos así como también por la complejidad burocrática norteamericana y el desarrollo de nuevos temas en la agenda bilateral más allá de los tradicionales referidos a la democraca y al petróleo. A la vez, recordemos la importancia que está teniendo en los Estados Unidos el tema de Venezuela, en todas sus dimensiones.
Téngase en cuenta que estamos estudiando un caso novedoso para la diplomacia norteamericana, dada la la costumbre anterior que en «Venezuela no pasaba nada». Como se vió, se está pasando de una antigua a una nueva agenda. De concentrarse en la democracia, la seguridad hemisférica y la política petrolera se ha pasado a una agenda con temas estratégicos y tácticos complejos y llenos de incertidumbre.
La política venezolana hacia los Estados Unidos, visto esto desde una perspectiva histórica, ha logrado un éxito relativo en cuanto al apoyo permanente de Washington a la democracia venezolana, y en parte a la democracia en la región., así como también a la política petrolera, aún con el compromiso venezolano con la OPEP.
Pero quedan algunas interrogantes. Por una parte, ¿hasta qué punto los Estados
Unidos van a tolerar los cambios que experimenta la política venezolana en estos meses?. Por la otra, ¿hasta que punto le conviene a Venezuela profundizar las transformaciones de su economía hacia esquemas neo-liberales y hacia la apertura y ampliación de su comercio exterior?. Este país no se encuentra entre los naciones con oferta de productos dinámicos, si su comportamiento económico es neo-mercantilista (explotación petrolera: divisas ), teniendo una ventaja comparativa con los Estados Unidos ( petróleo por manufacturas y servicios ), con unos términos de intercambio que favorecen a Venezuela y participando en la economía interna de los EE.UU dadas las inversiones de PDVSA y los depósitos bancarios de venezolanos. (11).
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NOTAS:
1) Carlos A. Romero., La Descentralización Política en Venezuela y su Impacto en la Política Exterior. Caracas, UCV,1998.
2) En: James Rosenau., Demasiadas Cosas a la Vez. La Teoría de la Complejidad y los Asuntos Mundiales. Burbank, Rand Corporation, 1996.
3) Veáse: Elsa Cardozo de Da Silva, Richad Hillman., De Una a Otra Gobernabilidad: el desbordamiento de la democracia venezolana. Caracas, Fondo Editorial Tropikos-Comisión de Estudios para Graduados, FACES-UCV, 1997.
4) En: Naciones Unidas,CEPAL., Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe. Santiago de Chile, CEPAL,1996.
5) Richard N. Cooper., Economic Policy in a Interdependent World. Cambridge, Mass, MIT Press,1985.
6) Dominick Salvatore., Economía Internacional. México, Prentice Hall, 1999. (sexta edición en espanol).
7) Elsa Cardozo…Op.cit.8) Carlos A. Romero, Op.cit.9) Veáse: Eva Josko de Guerón., «Cambio y Continuidad en la Política Exterior de Venezuela. En: Carlos A. Romero (editor)., Reforma y Política Exterior de Venezuela. Caracas, Editorial Nueva Sociedad-INVESP, 1992.
10) Ibidem.11) Dominick Salvatore., Op.cit, capítulo 6, pp. 155-184.
Politólogo. Profesor de la Universidad Central de Venezuela.
