Objetivo de la Regulación Antimonopolio

Ciertamente a lo largo de la historia de la regulación de competencia o antimonopolio, factores sociales, políticos, económicos y por supuesto el estado del arte en materia económica han influenciado, más que su redacción su administración –recordemos que aquellas normas que cuentan con mayor antigüedad, por ejemplo, desde finales del siglo XIX, no han sufrido modificación en su redacción, sino que han sido o bien complementadas o administradas, interpretadas y reinterpretadas a través de su doctrina, jurisprudencia y alguna que otra aprobación de lineamientos o reglamentaciones adicionales-.

Sin embargo, en la actualidad, pocos, por no decir ningún académico o práctico de la regulación de competencia, cuestiona que el objetivo de este tipo de acción pública-regulatoria es proteger y maximizar el bienestar social y/o bienestar económico.

Sin embargo, en el pasado y en el ámbito académico e histórico, suele discutirse sobre algunos otros objetivos y cómo estos pueden entrar en conflicto con el objetivo fundamental de tutelar el bienestar social. Aun así, de antemano podemos adelantar que cualquier objetivo que implique protección de grupos de interés, subsidios, transferencias, ingresos gubernamentales, suelen cancelarse entre sí por constituir un simple reparto o en otros casos expoliación de rentas y valor de un grupo hacia otro. Lo anterior no afectaría, en un ámbito de equilibrio parcial, al bienestar social, por lo que resultaría inocuo en términos del bienestar social. No obstante, en el ámbito dinámico, imponer objetivos meramente redistributivos puede lesionar al bienestar social en términos dinámicos, sobre todo si se impone como sustitutos y no como complementarios los objetivos de eficiencia económica y de redistribución.

En Venezuela, la gestión de Gobierno, ha tenido como estrategia dominante, condenar la eficiencia económica y el bienestar dinámico, por objetivos redistribución y electoreros de corto plazo. Una vez que la función objetivo de quienes gobiernan es mantener el poder –no necesariamente el bienestar social-, termina generándose un problema agente principal en el cual se condena a la eficiencia económica y al bienestar social en términos dinámicos, para vía redistribución, mantener una base consistente de adeptos y de apoyo. Lo anterior resulta viable, si imaginamos a la administración del poder en Venezuela como un juego de secuencias múltiples, en el cual cada periodo constitucional o cada periodo previo a una contienda electoral puede entenderse como juegos individuales de una sola etapa repetidos pero no como un super juego. Esta especie de dilema del prisionero ocurre porque por un lado el costo de oportunidad por la lesión a la eficiencia económica y al bienestar dinámico es compensado por el efecto transferencia de la expoliación y redistribución, no permitiendo que la sociedad en su conjunto se comporte como un residual claimant –doliente último de las pésimas políticas públicas-, no pudiendo visualizar el alto costo de oportunidad del valor, riqueza y bienestar no generado o destruido.

Un objetivo que suele ser considerado como sinónimo de protección del bienestar social es tutelar al consumidor final y al excedente de los consumidores. Si bien en términos generales la protección de la eficiencia económica, implica favorecer al  consumidor final y a la sumatoria que implica el bienestar social; puede existir un par de situaciones en las que podría no ser equivalente. La primera referida a una situación de discriminación de precios de primer orden, donde el incremento del bienestar social no necesariamente implica incremento del excedente del consumidor. Sin embargo, estos casos suelen estar referidos a construcciones teóricas, suponen un poder de mercado no contestable, que tratándose del caso de monopolios naturales, la acción pública correspondiente es la regulación económica y no la regulación de competencia, como anticipación a eventuales conductas explotativas directas (recordemos que la regulación económica actúa sobre el ámbito de eventuales prácticas monopólicas explotativas directas, mientras que la regulación de competencia o antimonopolio actuaría sobre lo que se denomina prácticas monopólicas y/o explotativas relativas o indirectas). La segunda, referida a unos casos más probables, las fusiones y operaciones de concentración económica, donde podría darse situaciones de mejoras del beneficio de las empresas por eficiencia no por extracción de rentas del consumidor; forzándose transferencias de eficiencias a favor del consumidor final –aun así puede esperarse que tratándose de una fusión autorizable o generadora de eficiencias económicas, el nivel de competencia intermarca favorezca esta transferencia-. Si bien los economistas suelen plantear como prácticamente equivalente tutelar cualquier de estos dos objetivos, desde una perspectiva de la economía política, podría plantearse que la protección del bienestar social subordinado a la protección del consumidor, cuando menos implica tutelar al débil jurídico y económico en términos de esfuerzo de lobby hacia las instituciones púbicas. Por otra parte, administrar tales objetivos en el caso de una operación de concentración económica, implica problemas de asimetrías de información y selección adversa en la labor de determinar la magnitud exacta de las eficiencias por parte del ente regulador de competencia, que podría ser preferible tutelar a los consumidores y por tano requerir disminución en los precios. Entre otros problemas con la instrumentación del excedente del consumidor como objetivo se encuentran, primero, ponderar el criterio del marco de Timbergen de utilizar el instrumento de política eficiente y correcto para cada tipo de objetivo público, como la eficiencia económica y la redistribución respectivamente. En este sentido, Massimo Motta (Competition Policy: Theory and Practice, Cambridge Press, 2004) destaca como los objetivos de redistribución no corresponden a la política de competencia y encuentran en las políticas fiscales mejores instrumentos y más eficientes. Segundo, se encuentra el hecho que los consumidores suelen ser accionistas o podrían por medio de fondos de inversión participar de los beneficios de las empresas, por lo que no queda claro que ambos componentes del bienestar social entren necesariamente en conflicto. Tercero, objetivos miopes, de corto plazo de corte redistributivo podrían lesionar la eficiencia y el bienestar dinámico del mercado e incluso en casos extremos –por ejemplo, imposición de precios iguales a costo marginal con la presencia de costos fijos, inversiones futuras, inversiones de sostenimiento e incremento productivo- condenar la restricción de participación de las empresas y por tanto la oferta.

Por otra parte, la defensa de pequeñas empresas ha sido asomado como un objetivo de la regulación de competencia o antimonopolio; sin embargo no solo no necesariamente se alinea con la maximización y resguardo del bienestar social, sino que en muchas ocasiones implicaría beneficiar a grupos de interés en detrimento de la eficiencia y por tanto del bienestar social. Más allá, forzar administrativamente beneficios artificiales a favor de empresas pequeñas y medianas, crear ventajas competitivas artificiales en su favor y forzar su permanencia y dominio sobre el mercado, podría condenar a la eficiencia y generar un problema de starfish effect (este efecto implica que dada la presencia de empresas con escalas no eficientes en el mercado, no se permite que las más eficientes alcancen escalas mucho más eficientes e incluso que sean más competitivas). Sin embargo, por una razón diferente, no suele ser objeto de escrutinio las operaciones de concentración económica de las empresas pequeñas, por la propia naturaleza de la regulación de competencia, la materia de interés público que tutela y la necesidad del uso eficiente de los recursos e instituciones públicas solo en casos de empresas con capacidad real de afectar al mercado y al bienestar social. En ocasiones, las barreas administrativas y legales contra las empresas, resultan ser cargas onerosas especialmente para las empresas pequeñas y medianas, pero no se corrigen por medio de la regulación de competencia, ni por medio de una administración discriminatoria de esta última.

En ocasiones, por razones políticas más que estrictamente económicas, como en el caso de la Unión Europea, el objetivo de la política y regulación de competencia se fundamenta en la unicidad del mercado y no discriminación, exigiendo supranacionalidad en su enforcement para evitar problemas de polizón por parte de cada regulador nacional.

Otro objetivo que podría querer asignársele a la regulación de competencia, que podría alejarla de su objetivo fundamental como es proteger el bienestar social y la eficiencia económica, es proteger la libertad económica de forma absoluta, pudiendo subestimar, desconocer o asumir con una errada presunción de culpabilidad a las restricciones verticales.

En otro orden de ideas, un eventual objetivo antiinflacionario resulta errado y falaz. Incluso en el caso de una situación de decisión firme, una vez constatado la presencia de un cartel, implicaría un único eventual ajuste en el tiempo en el nivel de precios. A la regulación de competencia difícilmente se le puede asignar el objetivo de estabilidad de la moneda correspondiente a las políticas de estabilización macroeconómica, que dicho sea de paso ya son consideradas como un “commodity” a nivel mundial por su aceptación e instrumentación. Desafortunadamente la inflación en Venezuela es un problema político más que económico porque el desorden fiscal y monetario resulta producto de un problema agente principal en la administración pública.

Otro tipo de objetivo que podría asignársele a la regulación de competencia es aquel referido a términos de equidad y justicia en la competencia. Si bien la buena fe comercial en resguardo del consumidor ya encuentra en la regulación de protección al consumidor un instrumento regulatorio que lo tutela; pretender beneficiar a competidores particulares implica una violación del interés público y la utilización de una institución que vela por el bienestar social para dirimir conflictos entre privados. En específico, Massimo Motta (Competition Policy: Thepry and Practice, Cambridge Press, 2004), advierte que términos como competencia justa y no desleal suele ser administrado de forma discrecional por parte de las instancias públicas.

Respecto a otros factores de políticas públicas que suele afectar la competencia y su resguardo, se encuentran razones sociales, políticas y de coyuntura, como ocurriera en periodos de crisis económicas donde se pensaba que una administración laxa de la regulación de competencia podría evitar la profundización de la crisis. Si bien lo anterior resulta cuestionable, toda vez que pudiera forzar problemas del tipo starfish effect, lo que si destaca es que pareciera por la forma en se encuentra redactada el nuevo proyecto de ley contra los monopolios en Venezuela, que en periodo de resaca petrolera y recesión, se pretende aprobar y administrar una norma punitiva, contractiva y generadora de falsos positivos.

Finalmente, para concluir con una definición de la política y regulación de competencia rezaría: “el conjunto de políticas y leyes las cuales aseguran que la competencia en el mercado no sea restringida en una manera que vaya en detrimento de la sociedad”. Como esta definición podría admitir alguna interpretación de la existencia de algunas restricciones que no necesariamente podrían ir en detrimento de la sociedad –ejemplo las restricciones verticales que suelen gozar de eficiencias- una definición más útil y robusta institucionalmente versaría: “aquel conjunto de políticas y leyes por medio de las cuales se asegura que la competencia en el mercado no sea restringida en una manera tal que termine reduciendo el bienestar económico” (Massimo Motta, 2004).

Economista. Master in Competition and Market Regulation. Master in Industrial Organization and Markets. Especialización en Economía de los Sectores Energía, Telecomunicaciones, Farmacéutico, Transporte, Agua y Banca. Profesor universitario de Regulación de Competencia y Regulación Económica.

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