Una oportunidad para los países en desarrollo
SEATTLE EL DIA DESPUES:
Lo más grave del fracaso de la Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle es que no fue un acontecimiento aislado, impredecible o irrepetible. Lo más grave es que al volver a su rutina ginebrina, los delegados en la OMC seguirán enfrentándose, tanto dentro como fuera de la sala de reuniones, con las mismas dificultades planteadas en Seattle. Sin embargo, no sería sorprendente observar, en los próximos meses, que las lecciones aprendidas en Seattle fueron útiles para los negociadores de los países en desarrollo – en la medida en que el fracaso se convierte en una oportunidad para iniciar cambios en la OMC.
Las violentas manifestaciones callejeras, así como la imposibilidad de lograr siquiera un texto mínimo de consenso para «salvar el honor», son síntomas de problemas de tipo estructural que se originan en las características básicas de las negociaciones comerciales de nuestros días y en la estructura institucional de la OMC creada para tal fin. A modo de síntesis, se puede afirmar que los acontecimientos de Seattle evidencian dos problemas principales, vinculados entre sí, que se refieren al incumplimiento de principios fundamentales para la viabilidad del multilateralismo:
1) La falta de transparencia, en el sentido de participación equitativa y democrática de todos los países miembros de la OMC en las tomas de decisiones.
Desde principios de septiembre, el proceso de preparación de la Conferencia de Seattle se estaba deteriorando desde el punto de vista del indispensable «consenso». La anti-democrática práctica del «green room» -oficialmente negada y eliminada- y de las reuniones con varios grupos de países por separado, se fortaleció en las semanas previas a Seattle, pero al no lograr ningún avance y al acumular fracasos diplomáticos, afectó la credibilidad de los mecanismos multilaterales. A ello se añadió el fracaso de la reunión de alto nivel celebrada en octubre en Lausanne, con la probable intención de distanciarse de los predios ginebrinos pero con el resultado de profundizar las distancias entre las posiciones de varios países.
Transparencia, participación y consenso son sinónimos de cooperación – concepto clave en cualquier foro multilateral, pero poco recurrente en las negociaciones comerciales, en particular cuando se trata de los intereses de los países en desarrollo. Menos recurrente aún es la capacidad de introducir eficiencia en este complejo conjunto de variables. En este sentido, ha quedado poco clara la intención del negociador de la Unión Europea, Pascal Lamy, al calificar la OMC de «medieval» e «ineficiente»: estos términos son apropiados para referirse a mecanismos decisorios excluyentes y discriminatorios, tales como los del «green room». Pero sus declaraciones parecían referirse más bien a las dificultades creadas por la necesidad de incluir a todos los países miembros de la OMC en las decisiones, y por las presiones de la opinión pública sobre el alcance de las negociaciones. Queda entonces la duda de qué es «medieval»: las decisiones tomadas en grupos cerrados, o por el contrario, la exigencia del multilateralismo de respetar procesos abiertos y democráticos ?
La insistencia de algunos países industrializados de introducir más «transparencia» en el funcionamiento de la OMC contradice el uso de métodos de negociación cerrados como los que caracterizaron la reunión de Seattle. Otro elemento que profundiza la contradicción entre más transparencia hacia afuera pero menos participación de los miembros en la toma de decisiones se origina en la falta de realismo y en la desinformación de muchos grupos de presión, que ven en la OMC el catalizador de todas las protestas en contra de la globalización, atribuyéndole competencias que no tiene.
La contradicción culmina en el momento en que el argumento de una mayor información y transparencia se usa más en favor de la «sociedad civil» -término que en este contexto se convierte en un eufemismo para no hablar de «grupos de presión»- que en favor de los 135 Estados Miembros de la organización. Aquí, el incumplimiento del principio de participación democrática se vincula con el segundo problema evidenciado en Seattle:
2) La intromisión de la agenda interna de los países industrializados (sobre todo la del país huésped de la Conferencia de Seattle) en la agenda multilateral, o en otros términos, la vulnerabilidad de la OMC ante las políticas internas de sus miembros más poderosos.
Aquí no se trata únicamente de lamentar las presiones, muchas veces distorsionantes, de los grupos ambientalistas y sindicalistas, o las presiones vinculadas a la campaña presidencial en los Estados Unidos, la ausencia de «fast track» y la escogencia de la ciudad sede de grandes transnacionales como sede de la Conferencia.
Se trata más bien de analizar el papel de la «sociedad civil» en los procesos de negociación internacional. Ciertamente, el fenómeno de la influencia de la opinión pública sobre los foros multilaterales existe desde que nacieron las organizaciones internacionales, las cuales, a su vez, nacieron bajo el signo de la influencia (a veces dependencia) de los intereses nacionales de algunos miembros más poderosos que otros. En este sentido, desde el Tratado de Versalles y la Carta de las NNUU, no hay cambios en la sustancia pero sí en la intensidad de la paradoja: a mayor transparencia, participación y democracia, más presiones, distorsiones e incluso manipulaciones, en detrimento de negociaciones multilaterales equilibradas desde el punto de vista de todos los miembros.
Le corresponde entonces a los gobiernos diseñar políticas y mecanismos que preserven un justo equilibrio entre las presiones internas de los grupos más influyentes (que raramente provienen de los países en desarrollo) y decisiones multilaterales aceptables para todos los países participantes. En el ámbito multilateral, preservar la independencia del foro de negociación frente a presiones que no representan el interés de la colectividad internacional debería ser un objetivo de negociación en sí mismo.
En definitiva, los problemas de fondo surgidos en Seattle aconsejan que en el futuro, el manejo de la OMC se base en una mejor «governance» y más «best practices», para usar el vocabulario anglo-sajón muy frecuente en los textos provenientes de las instituciones financieras internacionales.
En efecto, el hecho de volver a la sede ginebrina para reanudar las negociaciones no soluciona ni estos problemas de fondo, ni esas manifestaciones callejeras altamente visibles y dañinas a la imagen de la OMC , que probablemente inciden sobre el comportamiento de los negociadores. Aún suponiendo que el ambiente ginebrino, rutinario y menos «mediático» que una Conferencia Ministerial en la ciudad de Boeing y Microsoft, facilite las negociaciones, la experiencia del fracaso del Acuerdo Multilateral de Inversiones en la OCDE, provocado más por la influencia de Internet que por los manifestantes en la calle, deja una enseñanza interesante sobre las nuevas armas de los grupos de presión.
Para que en la fase «post-Seattle» haya una mejor «governance» de la OMC, y para que los intereses de los países en desarrollo sean tomados en cuenta (lo primero siendo condición de lo segundo), la atención debería centrarse en dos tareas prioritarias:
– en primer lugar, trabajar en favor de la credibilidad de la OMC como foro multilateral de negociación comercial;
– en segundo lugar, aprovechar el «capital político» de los países en desarrollo que se ha venido consolidando desde la Ronda Uruguay, y posteriormente en la OMC, en particular en los meses recientes (en gran medida gracias al ejercicio de la «agenda positiva» apoyada por la UNCTAD), y por último, en Seattle, donde los países en desarrollo han tenido un papel clave.
En cuanto a la primera tarea, el apoyo que los paises en desarrollo puedan brindar al logro de una nueva credibilidad de la OMC redunda en beneficio de sus propios intereses, y puede ser incluso más importante y urgente que las negociaciones destinadas a eliminar los múltiples corchetes del proyecto de Declaración Ministerial. A ningún país en desarrollo le conviene que la OMC se debilite. Es el único foro multilateral de negociación en materia de comercio, donde se han registrado resultados positivos para los países en desarrollo tales como el fortalecimiento de disciplinas que evitan medidas unilaterales, el establecimiento de un mecanismo de solución de controversias, el avance en la apertura de los mercados.
Buscar una nueva legitimidad para la OMC significa, por una parte, evaluar con realismo los logros de la OMC desde el punto de vista de los países en desarrollo, para no cometer las caricaturescas exageraciones de algunos lobbies opositores. Por otra parte, también significa lanzar un proceso de reformulación del funcionamiento de esa institución, a objeto de consolidar su eficiencia como instrumento de negociación válido para todos sus miembros. En este sentido, en el momento de reflexionar sobre el alcance de una reformulación, no habría que minimizar el significado del fracaso de Seattle con argumentos tales como: «la Reunión Ministerial del GATT de 1982, o la de Bruselas de 1990 también fracasaron». Además de que hoy en día, la OMC ha adquirido una resonancia mucho mayor a nivel de la opinión internacional -con los riesgos y las expectativas que ello implica-, en esas oportunidades anteriores hubo adopción de declaraciones ministeriales «mínimas».
Por último, plantear la credibilidad y legitimidad de la OMC significa evaluar el papel del regionalismo en el sistema de comercio mundial y su importancia en las estrategias de desarrollo. Si bien es cierto que el regionalismo sigue su dinámica propia, paralela a la de la OMC, y que un fracaso como el de Seattle estimula los argumentos en favor de mayores compromisos subregionales o bilaterales, el multilateralismo sigue siendo un instrumento de vital importancia para la defensa de los intereses de todos los países en desarrollo y para consolidar su capacidad de negociación. Tal como sucedió antes de la Ronda Uruguay, desde el punto de vista de algunos países industrializados, el debilitamiento del foro multilateral tiende a ser «compensado» por la aceleración de negociaciones bilaterales o regionales, donde se aspira lograr lo mismo (e incluso más) que lo que se hubiera logrado a nivel multilateral. Negociaciones comerciales en foros más reducidos que el multilateral pueden, en principio, lograr resultados favorables para los países en desarrollo, siempre y cuando su preparación técnica sea muy sólida y su nivel de concertación política les permita evitar divisiones peligrosas.
La segunda tarea de consolidación de la experiencia y del capital político adquirido por los países en desarrollo también requiere realismo, en dos sentidos. En primer lugar, realismo para no subestimar lo que los países en desarrollo han logrado durante la Ronda Uruguay y en la OMC (por ejemplo: cláusulas y plazos preferenciales, que pueden ser considerados como de impacto limitado, pero no dejan de ser un reconocimiento de los distintos niveles de desarrollo; la inserción del sector textiles en las disciplinas multilaterales; la estructura del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios basada en «listas positivas» de concesiones, que permite políticas activas de desarrollo; el uso del Mecanismo de Solución de Controversias que en muchos casos ha reafirmado los derechos de los países en desarrollo; la apertura de procesos de debate multilateral sobre temas sensibles como el de comercio y medio ambiente).
En segundo lugar, se requiere realismo para evaluar las posiciones de los países en desarrollo que en las semanas previas a Seattle y durante esa Conferencia han sido determinantes para frenar la convocatoria de una nueva Ronda: por ejemplo, son los países en desarrollo los que en Ginebra, a partir de septiembre pasado, han sistemáticamente «bloqueado» los distintos proyectos de Declaración Ministerial que no trataban en forma adecuada el tema de la instrumentación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay. En Seattle, cuando se produjeron nuevos intentos al respecto, incluyendo textos «positivos» en materia de instrumentación, pero pidiendo a cambio concesiones en otros terrenos, los países en desarrollo se opusieron. Muchos de los innumerables corchetes que han impedido un consenso sobre el último proyecto de Declaración del 19 de octubre reflejan posiciones, principios y objetivos claros de varios países en desarrollo. La mitad de las 250 propuestas concretas presentadas en la OMC en la fase preparatoria proviene de países en desarrollo, con lo cual han demostrado un nivel de preparación técnica sin precedentes, comparable e incluso mayor que el de muchos países industrializados cuyos recursos humanos son mucho más numerosos. Por último, en Seattle, grupos de consulta informales como el GRULAC, los países caribeños, los países africanos y los ACP, han sido particularmente activos y precisos en sus manifestaciones.
En este sentido, los resultados que los países en desarrollo pudieran lograr de las próximas negociaciones comerciales multilaterales (el formato de una Ronda no es indispensable y tiene un valor simbólico más que real, en la medida en que de todas formas, la OMC es un foro de negociación permanente) son importantes. Por ejemplo, se pudiera avanzar en la identificación de mecanismos operativos y quizás sectoriales para la puesta en práctica de un trato especial y diferenciado actualizado y ajustado a las nuevas circunstancias de la economía internacional. Un enfoque similar pudiera plantearse en materia de medidas y políticas de desarrollo «activas». Sería crucial acelerar la liberalización de los sectores agrícola y textil. Habría que vincular transferencia de tecnología y protección de la propiedad intelectual, y vincular el tema de la competencia con el del anti-dumping.
En fin, es importante que los países en desarrollo logren capitalizar, por un lado, en el terreno técnico, las propuestas que han presentado en todos los temas en la fase previa a Seattle, y por otro lado, desde el punto de vista político, la capacidad negociadora demostrada antes y después de la Conferencia.
En conclusión, la incertidumbre generada por el fracaso de Seattle tiene importantes implicaciones en cuanto al seguimiento de los compromisos de la Ronda Uruguay y desde el punto de vista del papel de la OMC. Pero a pesar de la incertidumbre, se vislumbran algunos escenarios probables. En primer lugar, sería ingenuo imaginar que los grupos de presión que han convertido a la OMC en su blanco preferido van a abandonar sus manifestaciones sólo porque las negociaciones regresan a Ginebra. De la misma manera, resulta difícil pensar que los países en desarrollo renuncien a usar en forma constructiva las posiciones ganadas en la OMC. Por su parte, algunos países industrializados no modificarán los objetivos de negociación que han sido abiertamente revelados en Seattle, como por ejemplo los relativos a la aplicación de sanciones comerciales por incumplimiento de normas laborales. En lo que respecta a la Secretaría de la OMC, también habrá incidencias de los acontecimientos de Seattle sobre su funcionamiento interno.
En los días previos a la Conferencia de Seattle, el Secretario General de la UNCTAD comparaba la actitud de los delegados a la resignación de aquél que va a la visita médica anual sin ningún entusiasmo y sólo para cumplir con una obligación. En efecto, la obligación fue cumplida sin entusiasmo, pero además, se han producido resultados inesperados ya que en lugar de lanzar una ronda, se ha iniciado en la OMC una nueva fase que nadie había pronosticado.
Aunque las razones del fracaso de Seattle no desaparecen al reanudar las actividades de la OMC en Ginebra, las viejas reglas del juego han sido fuertemente sacudidas. Nunca ha habido en la OMC una mejor oportunidad para revisarlas.
