El impacto socioeconómico de la concertación para la democracia en Chile

Los partidos políticos chilenos que en 1989 formaron la « Concertación para la Democracia », resultaron victoriosos, por cuarta vez consecutiva, en las recientes elecciones presidenciales de ese país. Este acontecimiento, por la indudable importancia que reviste, mereció los más variados elogios y comentarios de nuestros políticos más destacados de la oposición. Algunos de ellos, los más agudos e informados, se atrevieron a augurar una posible futura establecer Es por ello que pudimos presenciar algunas intervenciones públicas, tendentes a establecer una posible analogía entre los importantes logros alcanzados en el país austral, durante los últimos tres quinquenios, y los que estarían eventualmente a nuestro propio alcance, en el caso de que los partidos de oposición, enfrentados al « proceso », logren presentarle al país un programa común y un candidato presidencial único el próximo 3 de diciembre.

Por lo antes señalado, hemos considerado oportuno presentar este trabajo, producto muy resumido de una laboriosa investigación de varios años que consistió en un estudio fundamentalmente basado en la teoría institucionalista de Douglass North sobre el impacto macro-económico y social resultante de las reformas institucionales, así como de control sobre el flujo de capitales extranjeros, aplicados en Chile entre 1973 y 1998.(2)

El éxito indiscutible, observado en ese país desde fines de los años 80, es el resultado de las reformas institucionales adoptadas desde la década de los 60 y especialmente a partir de 1973. En este sentido, se enfatiza el rol clave jugado por « La Concertación para la Democracia » una vez restablecido el sistema democrático en Chile. « La Concertación », tal como se le conoce hoy, es una institución política creada en 1989 por tres de los partidos tradicionales que combatieron la dictadura impuesta por el Gral. Augusto Pinochet. La institucionalización de esa colaboración marcó el feliz comienzo de la estabilidad político-social, esencial para atraer las inversiones indispensables a Chile, gracias a las cuales se inició, a partir de 1990, un proceso ininterrumpido de crecimiento económico sostenible. Gracias al mismo, el país experimentó una reducción rápida y drástica de sus niveles de pobreza.

Como parte de nuestra investigación se sometió, en un primer intento, el proceso de recomposición institucional y de modernización de las organizaciones de Chile a un análisis basado exclusivamente en las teorías del crecimiento y del comercio internacional. No obstante, hubo que concluir que éstas no son suficientes para explicar la tasa promedio de 7,3% anual, de su crecimiento económico (PIB), constatado entre 1990 y 1998. Por su parte, el análisis neo-institucionalista facilitó una mejor comprensión de la evolución de la economía chilena, basada en la relación existente entre instituciones, inversiones y crecimiento económico. Esta es la razón por la cual optamos por desarrollar un estudio empírico que revela una clara relación entre la evolución institucional y los flujos de inversiones directas extranjeras en Chile.

Este enfoque nos orientó, en una primera fase, hacia un recuento de la evolución económica de Chile, enmarcada en un contexto histórico, cuyo comienzo data de 1821, luego de su independencia de España.

Seguidamente, se analizaron las reformas realizadas por los « Chicago boys » a partir de 1974, cuyos resultados culminaron en 1982 con el fin de un « milagro económico » efímero, marcado por un proceso de rápida desindustrialización y el hundimiento global del sistema financiero chileno. Se identifican entonces tres de los principales factores, de inspiración monetarista ortodoxa, responsables de esta crisis, a saber:

a) Los efectos combinados de la apertura comercial acelerada y la consecuente reducción de los derechos de importación, los cuales pasaron de un promedio cercano al 100% a apenas 10% ad-valorem, en el corto período comprendido entre 1974 y 1979.

b) El mantenimiento de una tasa de cambio fija, invariable y fuertemente sobrevaluada, entre 1979 y 1982.

c) La liberalización total del sistema financiero y de movimiento de capitales, lo cual atrajo grandes sumas de capitales « golondrina »..

A continuación, se abordaron las reformas institucionales así como los programas de ajustes estructurales instrumentados por la dictadura, a lo largo de los años 80. La mayor parte de este período, se caracterizó por la adopción de estrategias iterativas o adaptativas que difícilmente pueden identificarse con la ortodoxia neo-liberal. Nos referimos a las medidas tomadas para salvar la agricultura agonizante y el sector financiero privado, así como el restablecimiento de los derechos de importación al 35% ad-val. Por otra parte, se reconoce el papel determinante jugado por tres nuevas instituciones: la constitución chilena de 1980, la cual consagra los derechos de propiedad, la reforma de la ley que regula las inversiones extranjeras y la independencia del Banco Centra de Chile.

No obstante se destaca, como parte de nuestro análisis, que la « Concertación » constituye una de las instituciones mayormente responsables del crecimiento ininterrumpido de la economía chilena observado a partir de fines de los años 80. Ello se explica por el hecho que, gracias a ella, se pudo acabar con la rivalidad exacerbada, desestabilizadora, la cual había ferozmente dividido a la población y opuesto, hasta ese momento, a los dos grandes partidos del país: el socialista y el demócrata cristiano. De ello se desprende que la inédita interacción de las políticas más moderadas de apertura al comercio exterior, en un ambiente de seguridad jurídica, de garantía de los derechos de propiedad, de una moneda estable y de estabilidad política y social, representó, de 1990 en adelante, una fuente de fuerte atracción de capitales extranjeros, lo cual ha sido uno de los elementos clave del éxito económico chileno.

A este punto, es deberoso señalar que, a pesar de haber logrado reducir de 44 a 18% el índice de pobreza en Chile en los años posteriores al restablecimiento de la democracia, los integrantes de la « Concertación » se han comprometido a emprender nuevas acciones eficaces para combatir esa injusticia social.

Por otra parte, contrariamente al mito ampliamente difundido, de nuestra investigación se desprende que los resultados macro-económicos obtenidos, al cabo de casi 17 años de dictadura militar, fueron decepcionantes. A título de ejemplo, se observa :

a) Una tasa promedio de crecimiento anual del PIB per cápita cercano al 1,2%,
b) Una elevada pérdida de salario real el cual, en 1989, seguía siendo inferior en un 18% al de 1971 y
c) Una muy baja tasa de ahorro nacional, cuyo promedio anual no superó el 11,5% durante todo el período contemplado.

Por último, en el campo social, la modalidad adoptada en el proceso de privatización del sistema educativo emprendido por la dictadura, causó una degradación cualitativa muy importante en el sector de la enseñanza pública, tanto a nivel primario como secundario. Un deterioro similar se verificó a nivel de los servicios médico-asistenciales, de la salud y de los servicios públicos. En consecuencia, todo ello contribuyó a aumentar sensiblemente la brecha entre el 20% de la población más rica y el 40% perteneciente a la de menores ingresos.

Una vez evaluados los resultados obtenidos hasta 1999, gracias a las reformas institucionales más importantes realizadas a partir de los años 60, pasamos a considerar la influencia de las diferentes teorías del crecimiento sobre el proceso observado en Chile. Varias obras y trabajos fueron también analizados sobre esta materia. Ello nos ha permitido confirmar que su contribución es innegable, especialmente en lo atinente a la disponibilidad de capital humano, tal como lo preconiza R. Lucas. Este elemento condiciona también el progreso técnico, esencial para el crecimiento endógeno concebido por P. Romer. La teoría de R. Barro que trata acerca de la disponibilidad de infraestructuras físicas adecuadas y de una administración publica relativamente eficiente y honesta, dentro de un cuadro general de seguridad jurídica, pareciera aplicarse también acertadamente al caso chileno.

No obstante, debido a que estos factores positivos se encontraban ya presentes en Chile desde hacía varias décadas, nos interrogamos acerca de cuales podrían haber sido los motivos que impidieron, durante tantos años, el arranque de un proceso de crecimiento acelerado, tal como el que se ha venido verificando a partir de 1989. Ello nos llevó a constatar que el análisis asociado a las teorías del crecimiento no toma en consideración los factores institucionales y culturales nacionales, los cuales evolucionan incesantemente, tal como lo ha evidenciado el caso de la Argentina en el transcurso de todo el siglo XX.

En efecto, a causa de una evolución institucional focalizada en el populismo autoritario, el desequilibrio resultante entre la producción y la redistribución, hizo que ese país que figuraba entre los más avanzados y ricos del planeta hasta los años 40, descendiera progresivamente hasta ocupar el 83° lugar, en términos de PIB per cápita, en los años 80. Esta evolución desfavorable al crecimiento económico que le ha impedido a la Argentina alcanzar el rango de economía industrializada, no constituye aún hoy un caso aislado en América Latina.

La contribución del análisis neo-institucionalista a nuestra tesis responde, en consecuencia, a la necesidad de integrar las instituciones al análisis neo-clásico, puesto que la realidad demuestra, por otra parte, que las interdependencias colectivas coexisten con las tendencias individualistas. Algunos autores como G. Myrdal et K. Boulding, habiéndose parcialmente identificado con la economía institucionalista, contribuyeron a vencer la resistencia ofrecida por muchos economistas liberales a aceptar que puedan existir alternativas al pensamiento ortodoxo predominante.

De este modo, la corriente de los «nuevos institucionalistas», representada por el pensamiento de Oliver Williamson, tiene su origen en una larga tradición de liberalismo clásico. El diálogo constructivo entre las dos escuelas le dio una nueva dimensión al neo-clasicismo, puesto que el análisis abstracto se ha enriquecido gracias a los principios analíticos fijados en el tiempo y en el espacio. Es por ello que este estudio le asigna gran importancia a los trabajos de M. Olson sobre el desarrollo económico, a los de March y Olsen que tratan acerca de la acción pública colectiva y a la teoría de D. North. Esta última representa la simbiosis de la economía de mercado, limitada por los derechos de propiedad y bajo la influencia de factores histórico-culturales en la evolución de la economía. Estas constituyen las bases sobre las cuales hemos establecido varias relaciones entre la evolución institucional y el rendimiento económico, entre las instituciones y los «mercados políticos», entre la inversión y el crecimiento.

De nuestro estudio se desprende que Chile es un ejemplo de éxito en materia de control de movimientos de capitales. En efecto, a pesar de la adopción, por parte de sus autoridades monetarias, de medidas eficaces tendentes a entrabar la entrada de los capitales volátiles, coloquialmente conocidos también como « golondrina », ese país logró atraer, desde fines de los años 80, sumas considerables de inversiones directas extranjeras. Adicionalmente, esa tendencia no fue seriamente afectada ni por el efecto « tequila » que tuvo su origen en México en 1995, ni por la crisis tailandesa de 1997, la cual castigó duramente casi todos los países latino-americanos y del sur-este asiático.

Estos resultados, ciertamente sorprendentes, son contrarios al criterio expresado por números economistas neo-clásicos, quienes consideran que la imposición de un impuesto a los flujos de capitales especulativos desalienta consecuencialmente las inversiones directas extranjeras. A la luz de los resultados obtenidos en Chile, esta problemática se transformó en un tema de actualidad. En efecto, la necesidad de instaurar un régimen de controles a nivel internacional en ese sentido ha sido sugerido, en años recientes, por varios economistas, intelectuales y dirigentes políticos de renombre internacional, tales como James Wolfensohn y Joseph Stiglitz, ex-directivos del Banco Mundial ; Alain Touraine, profesor del I.H.E.S.S. de París ; Olivier Dabéne, profesor de la Universidad d’Aix-en-Provence ; Ricardo Ffrench-Davis, economista asesor de la CEPAL y Fernando Henrique Cardoso, ex-presidente de Brasil, como también por l’« Américan Council on Foreign Relations », cuyos miembros principales son Paul Krugman, Carla Hill, Paul Volker, Fred Bergsten, Barry Eichengreen, Martin Feldstein y Morris Goldstein. Chile ha sido identificado, sin excepción, como el ejemplo a seguir.

1) El presente trabajo está basado en la investigación desarrollada durante el quinquenio 1995-2000, con motivo de la preparación de la tesis doctoral, en Ciencias Económicas, presentada por el infrascrito en la Universidad de París IX-Dauphine.

2) Todos los datos estadísticos y las variables macroeconómicas, citados en este artículo, fueron exclusivamente obtenidos de diferentes fuentes oficiales, tales como : Banco Central, INE e Instituto de Inversiones Extranjeras de Chile, así como del Banco Mundial, FMI y la CEPAL.

*Ingeniero Químico – University of Oklahoma, 1958
Dr. En Ciencias Económicas-Université Paris IX-Dauphine, 2000
Investigador Asociado al EURISCO y a la Escuela Doctoral de la Universidad de Paris IX- Dauphine