Volatilidad de la Política Fiscal en Venezuela
Los autores agradecen los comentarios y sugerencias formuladas por los demás miembros del Departamento de Investigaciones Económicas del IIES-UCAB. Especialmente, agradecemos a Claudio González por la asistencia en la recolección y tratamiento de la información estadística.
Contenido:
I. Introducción.
II. Shocks externos, ajuste fiscal e inestabilidad macroeconómica.
III. Significación y volatilidad de los agregados fiscales en Venezuela.
- 1. Magnitud del déficit fiscal.
- 2. Estructura de los ingresos fiscales.
- 3. Estructura de los gastos fiscales.
- 4. Volatilidad de los resultados fiscales.
IV. Shocks externos, ciclo y carácter de la política fiscal en Venezuela.
- 1. Carácter procíclico de la política fiscal.
- 2. Respuesta cíclica de los gastos fiscales corrientes y de capital.
- 3. Shocks externos negativos y ajuste fiscal.
- 4. Shocks externos positivos y ajuste fiscal.
- 5. Restricciones al financiamiento del déficit fiscal.
V. Conclusiones.
- Referencias Bibliográficas.
- Anexos.
Venezuela es una economía extraordinariamente abierta y volátil. Las causas más importantes de esta volatilidad son múltiples: la elevada concentración de sus exportaciones, la dependencia fiscal de los tributos del sector petrolero, el reducido tamaño del sistema financiero y la ausencia de reglas e instituciones que permitan responder con rapidez a los sucesivos y severos shocks externos e internos para solucionar tanto la crisis fiscal como del resto de la economía.
Este trabajo centra su atención en la inestabilidad de las cuentas fiscales, sus causas y consecuencias. La relevancia de estos aspectos no necesita ser sobre enfatizada, la reacción y el sesgo de la política fiscal son elementos determinantes para explicar el comportamiento macroeconómico en su conjunto.
Existen, en el caso venezolano, limitaciones severas que impiden la formulación y ejecución de una política fiscal eficiente para garantizar un ajuste adecuado ante las perturbaciones aleatorias que impactan con frecuencia a la economía. De hecho la existencia de estas limitaciones profundizan los efectos perversos de los shocks originales. La alta volatilidad de los ingresos, la rigidez nominal de los gastos corrientes y las restricciones para generar un financiamiento adecuado de los déficit fiscales y canalizar los superávits, son obstáculos que conspiran contra la posibilidad de diseñar medidas fiscales orientadas a promover la estabilidad. Eliminar, o al menos reducir, el carácter procíclico de la política fiscal en Venezuela constituye uno de los principales retos para aquellos que se preocupan por el diseño y ejecución de la política económica nacional.
El documento está organizado de la siguiente manera. Primero se evalúan los shocks externos, su intensidad y su relación con la volatilidad macroeconómica. En segundo término, se miden los impactos fiscales de estos shocks sobre los ingresos y los gastos. Posteriormente, la atención se concentra en el carácter procíclico de la política fiscal y las implicaciones de tener un sistema financiero de reducido tamaño. Finalmente, se presenta un resumen con las principales conclusiones del trabajo.
En cada uno de los puntos que desarrollamos, se ha tratado de evaluar la situación venezolana en comparación con otras economías. A tal efecto hemos hecho uso de algunas publicaciones recientes que examinan estos aspectos a nivel de los países de la OCED¹ y América Latina², además hemos analizado las estadísticas relevantes para los siguientes países latinoamericanos : Argentina, Colombia, Chile y México.
II. Shocks externos, ajuste fiscal e inestabilidad macroeconómica.
La relevancia de los shocks externos para explicar la evolución de una economía petrolera como la venezolana no es un hecho sujeto a discusión. En los últimos 20 años, esta economía ha estado expuesta a constantes shocks en su sector externo como consecuencia de las variaciones en los precios petroleros, las cuales han determinado un comportamiento bastante fluctuante de los términos de intercambio. A estos shocks petroleros hay que agregar las crisis externas generadas por el problema de la deuda y por los precios internos de las importaciones (ver Gráfico N° 1).
Ante un shock petrolero adverso, si el ajuste fiscal se realiza, fundamentalmente, disminuyendo el gasto público de no transables, aumentando los impuestos o recurriendo a los mecanismos de devaluación, señoreaje e impuesto inflacionario como generadores de ingresos fiscales, el shock externo se transmitirá al resto de la economía, ocasionando una caída en su capacidad de gasto y ahorro. Si el ajuste se realiza presionando al sistema financiero, la elevación de las tasas de interés ocasionará, normalmente, un efecto desplazamiento de la inversión privada.
Obviamente, los shocks recurrentes del sector externo han condicionado el carácter de los resultados fiscales, los cuales presentan también una importante inestabilidad. Y ambos han tenido, como efecto preponderante, un comportamiento volátil y poco predecible del ingreso interno. Adicionalmente, contribuyen a la volatilidad fiscal los factores internos, tales como el grado de profundidad del sistema financiero, rigideces en la estructura de ingresos y gastos fiscales y rigideces político – institucionales.
Esquemáticamente, las cuentas fiscales de ingresos y gastos se pueden sintetizar en las siguientes expresiones contables.
Donde,.
Yfo: ingresos fiscales ordinarios, Ytc : ingresos que dependen del tipo de cambio, Yti : ingresos tributarios internos, Yo : otros ingresos fiscales ordinarios, Yfe : ingresos fiscales extraordinarios, Dbcv : crédito del Banco Central, Dint : endeudamiento interno, Dext : endeudamiento externo, Gf : gastos fiscales, Gbs : gastos en bienes y servicios, Gi : gastos de inversión, T : subsidios y transferencias, S : servicio de deuda y Go : otros gastos.
Ante un shock externo negativo se produce una crisis fiscal y el gobierno se enfrenta a problemas de financiamiento. Si hay rigideces impositivas (Yti) y de gastos (Gbs, T, Gi) se ejercerán presiones sobre el sector financiero (Dint). Si éste no está en capacidad de absorber la cuantía del déficit, el ajuste muy probablemente se hará a través del mecanismo de la devaluación (para incrementar Ytc) y el impuesto inflacionario (probablemente activado mediante Dbcv).
Los efectos de la solución a la crisis fiscal sobre el resto de la economía serán muy diferentes dependiendo del grado de manejabilidad del déficit fiscal, es decir, de la capacidad de absorción que tenga el gobierno. Si, por un lado, no es posible generar ingresos a través de nuevos impuestos o a través de aumentos de las tasas impositivas, por el otro, no se puede reducir los gastos, y la profundidad financiera de la economía es insuficiente, esto indicará que el gobierno no puede eficientemente absorber los shocks. En el caso de shocks negativos, la inflación y la devaluación del tipo de cambio serán, entonces, respuestas fiscales inevitables.
El Cuadro N° 1 reseña los costos y efectos que tienen las diferentes soluciones a una crisis fiscal. Ante un shock externo negativo, la crisis fiscal se puede solucionar por tres vías: ajuste fiscal, endeudamiento o devaluación. Dependiendo de la política que se adopte, se verán afectados el comportamiento de los precios, el tipo de cambio real, el crecimiento, la tasa de interés y la balanza de pagos. Hay que destacar que los efectos de un ajuste fiscal dependerán de la fase del ciclo por la que se encuentra transitando la economía. En este sentido, el ajuste fiscal podrá tener un carácter procíclico o un carácter anticíclico, profundizando la tendencia recesiva de la economía o por el contrario contribuyendo a su estabilización.
1). La OCED, Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo, es una asociación de 24 países industrializados.
2). Nos referimos específicamente a : Gavin, M., Hausmann, R., Perotti, R. y Talvi, E. (1996). «Managing Fiscal Policy in Latin América and the Caribbean: Volatility, Procyclicality, and Limited Creditworthiness». OCE Working Papers Series 326, Inter-American Development Bank. Washington, D.C.
3). Los indicadores correspondientes a los países de la OCED y América Latina son los mismos que se presentan en Gavin et al (1996), los referidos a Argentina, Chile, Colombia, México y Venezuela fueron estimados a partir de los datos recopilados por el Fondo Monetario Internacional en : Govermment Finance Statistics Yearbook, varios años.
4). Como indicador del sistema financiero interno se utiliza, como es usual, la relación M2/PIB.
5). Los gastos de capital incluyen : Adquisición de activos de capital fijo, Compras de existencias, Compras de tierra y activos intangibles y Transferencias de capital al sector privado y al resto del sector público.
6). La ecuación estimada es la siguiente : DSPRIMRt = a + b PIBRt + g TIt + d CPRt + l DSPRIMR(-1)t + x
Donde, x = Shock Fiscal, DSPRIMRt = Déficit o Superávit Primario, PIBRt = Producto Interno Bruto Real, Tit = Términos de Intercambio, CPRt = Consumo Privado Real, DSPRIMR(-1)t = Déficit o Superávit Primario rezagado un período.
De acuerdo a los resultados obtenidos para Venezuela, estas variables sólo explican un 16% de las variaciones del déficit fiscal. Hay que tener en cuenta, además, que los coeficientes obtenidos no son significativos ni individualmente ni en forma conjunta. Estos resultados son confiables dado que la estimación no presenta problemas ni de autocorrelación serial, de acuerdo al estadístico Q de Box-Pierce y la prueba h de Durbin, ni de estabilidad estructural, según lo confirma el test CUSUMSQ. Tampoco hay problemas de resultados espúreos ya que las variables incluídas en el modelo conforman un proceso cointegrado de acuerdo al test Engle-Granger de cointegración. Este último test es necesario dado que las variables incluídas en el modelo son variables en niveles, y por tanto, sujetas a tendencias.
7). Varias formas de ajuste del PIB con respecto al tiempo fueron evaluadas (lineal, cuadrática, logarítmica), el mejor ajuste fue el lineal.
8). Sin embargo, el uso de la tributación como variable de política económica se analiza más adelante en el contexto de los periodos recesivos y expansivos recientes por los que ha transitado la economía venezolana.
9). Hay que notar que una elevación en la sensibilidad del gasto en relación al PIB con respecto al ciclo es equivalente a una mayor respuesta del nivel de gasto al ciclo ya que el PIB se mueve con el ciclo.
10). Sobre la relación entre volatilidad del gasto fiscal y el crecimiento económico ver Ramey and Ramey (1994). Así mismo en Pindyck y Solimano (1993) se analizan los canales de transmisión de la inestabilidad económica sobre el crecimiento, con especial énfasis en el comportamiento de la inversión.
11). Sobre la influencia de factores institucionales en la determinación de la eficiencia de la gestión fiscal ver : Hommes (1996) y Alesina y Perotti (1995).
12). Entre las restricciones institucionales más destacadas pueden mencionarse: a) los procedimientos excesivamente engorrosos y lentos para modificar las disposiciones presupuestarias, b) la carencia por parte del Ministerio de Hacienda de instrumentos para actuar en caso de shocks externos, c) la falta de control sobre los gobiernos estadales y locales, d) la ausencia de un fondo de estabilización ,y e) la ausencia de una concordancia del presupuesto con un programa económico que garantice la consistencia del gasto y el financiamiento fiscal con la política monetaria y cambiaria.
13). Los resultados no se muestran en el Cuadro N° 8, pero están disponibles al lector interesado, al igual que las estimaciones hechas para México.
14). Como es sabido, una de las consecuencias más importantes de las fluctuaciones en los términos de intercambio es que ocasionan en la economía efectos ingreso. Un deterioro en los términos de intercambio significa que los precios de las exportaciones han disminuido en relación a los precios de las importaciones. Esto implica que con la misma cantidad física de exportaciones el país puede importar menor cantidad de bienes. Por tanto, el ingreso real del país disminuye debido a la menor cantidad de importaciones. Una forma de medir el incremento porcentual en el ingreso real causado por un cambio en los términos de intercambio es la siguiente : se multiplica la variación porcentual en los términos de intercambio por la participación de las importaciones en el producto.
15). No sólo por razones de capacidad administrativa sino por restricciones políticas e institucionales.
16). Para una discusión sobre las implicaciones de la devaluación y la creación inorgánica de dinero, como mecanismos de financiamiento del déficit fiscal, ver : Zambrano, Riutort y Páez (1996).
17). Existe una vasta literatura sobre las relaciones entre la profundidad financiera, la eficiencia de la política fiscal y el crecimiento económico. La mayor volatilidad de los resultados fiscales y el carácter procíclico de la política fiscal, debida a una escasa capacidad del sector financiero para absorber los shocks fiscales, es una idea fuertemente establecida, tanto en el ámbito teórico como en el de los estudios empíricos. Entre los trabajos que pueden ser consultados sobre este tema, ver : Barro (1991), King y Levine (1993) y Slemrod (1995).
18). Sobre los efectos de los shocks externos en el ahorro y gasto internos y la necesidad de un Fondo de Estabilización, ver : Zambrano, Riutort, Muñoz y Guevara (1996a) y (1996b).
