Petróleo: ¿Bendición o maldición?

(%=Image(1592503,»L»)%)La frase “la maldición de los recursos” fue acuñada para destacar algo anómalo: el mal comportamiento económico de países ampliamente dotados de recursos naturales, por ejemplo los países petroleros de la OPEP. Para muestra basta un botón. Venezuela en los últimos 24 años ha tenido un comportamiento negativo, especialmente en este quinquenio. Sí la contracción económica de este año fuese de 12% (el FMI la estima en 17% y JP Morgan en 15%), la tasa anual promedio de crecimiento negativo por habitante del quinquenio sería de (6%). En el quinquenio la caída del producto por habitante se acercaría al 30%. En sólo cinco años superaríamos en 43% la variación porcentual negativa de los veinte años anteriores (1978-98), lapso donde el decrecimiento promedio anual por habitante fue de 1%.

Ciertamente parece paradójico que un país con posibilidad de obtener recursos externos abundantes por su dotación natural tenga un comportamiento tan negativo. De hecho, no siempre fue así. Venezuela tuvo uno de los crecimientos más altos del mundo en los cincuenta, y un crecimiento positivo por habitante hasta 1977. El sentido común haría suponer que la obtención de altos ingresos provenientes de recursos naturales debería mejorar el crecimiento y reducir la pobreza; la historia de Venezuela en su inicial expansión petrolera. Pero no es sólo el sentido común. En la antigua teoría del desarrollo, la tesis del “gran empuje”, permitía suponer que la dotación natural podría cumplir esta función, al proveer los recursos para superar las “dos brechas”: la falta de divisas externas y de ahorro para la inversión.

Sin embargo en los últimos tiempos, la “bendición” parece haberse transformado en “maldición”. Existe abundante literatura actual que toca el tema de “la maldición de los recursos”: Auty (1993, 2001a, 2001b), Gelb (1998), Bulmer-Thomas (1994), Sachs y Warner (1995, 1997,1998); han señalado que en numerosos casos la elevada intensidad en recursos naturales parece asociada con bajo crecimiento. Recientemente Stevens (2003) presenta una síntesis del tema y Sala-i-Martín (2003) hace un análisis empírico de la “maldición”.

El calificativo de “maldición” para los recursos naturales no es afortunado. Sugiere que existe algo intrínsicamente malo en la propia dotación natural, lo cual tiene poco sentido. Es obvio que los recursos naturales “en sí” no actúan sobre el crecimiento, sino a través de determinados canales sociales. Es justamente aquí donde se centra la discusión.

Los canales

La literatura económica ha propuesto distintas vías para explicar la “maldición” Por ejemplo, la Enfermedad Holandesa (acompañada del supuesto Balassa-Samuelson sobre la importancia del sector industrial), o tesis ligadas al comportamiento extremo de búsqueda de renta. Stevens identifica seis posibles canales de transmisión – la declinación a largo plazo de los términos de intercambio, la volatilidad del ingreso externo, la Enfermedad Holandesa, los efectos de desplazamiento, el rol creciente del Estado y los aspectos políticos y socio-culturales. Sala-i-Martín los sintetiza en tres: La Enfermedad Holandesa, la volatilidad de los términos de intercambio y la baja calidad institucional. El análisis de Sala-i-Martín tiene dos elementos a destacar. Primero, la importancia de la baja calidad institucional para explicar la “maldición”, y segundo, la influencia negativa de la dotación de recursos minerales y petroleros sobre las instituciones.

Superar la “maldición”

Superar la “maldición” requiere cambios profundos, de signo contrario a los instrumentados por este gobierno. Se requiere respeto a los derechos de propiedad, la existencia de un marco jurídico claro, reducir la excesiva ingerencia del Estado y su discrecionalidad, obtener estabilidad macro-económica y aplicar políticas sociales adecuadas.

Aún suponiendo una solución positiva a la crisis política, puede ser difícil obtener este cambio o viraje de ruta. Ello por razones que toman en cuenta la inercia institucional y la situación económica, así como la interacción entre instituciones, políticas económicas y la dinámica del poder.

La calidad de nuestro arreglo institucional era baja, y los cambios introducidos por el gobierno la redujeron aún más, y en forma alarmante.

En forma más precisa, el arreglo institucional que teníamos estaba, por así decirlo, “diseñado” para un país que recibía un ingreso externo por las exportaciones petroleras muy alto y donde el Estado, con un alto nivel de gastos e ingerencia importante en la sociedad, podía vivir con una presión tributaria doméstica muy baja. Al declinar este ingreso externo, se presentó una crisis que no se ha podido resolver.

En este gobierno, la calidad institucional se redujo, por cambios institucionales que exacerban los defectos del arreglo. Se han colocado en entredicho los derechos de propiedad, aumentó la presión fiscal sobre el sector petrolero (lo cual implicó reducir la inversión en el sector), se amplió el gasto fiscal y las atribuciones e ingerencia del Estado en la sociedad, y se descapitalizó al sector petrolero. En términos macro-económicos, se han profundizado desequilibrios básicos.

Pero como todo conjunto de normas, y a pesar de los malos resultados, el actual también genera mecanismos que tienden a reforzarlas y producir inercia. Esto dificultad que se produzca un viraje radical en la ruta de la evolución institucional. El arreglo institucional no beneficia a la mayoría, pero sí genera organizaciones y grupos sociales o de interés que se benefician del mismo – por ejemplo a través de corrupción o la búsqueda de renta, cuyo poder político no debe subestimarse. Existe lo que North llamó “path dependence”. En sus propias palabras,

“Pero también pueden persistir las rutas no productivas. Los rendimientos crecientes de un conjunto inicial de instituciones que genera desincentivos a la actividad productiva creará organizaciones y grupos de interés con compromisos en las restricciones existentes. Ellos modelaran la forma de gobernar para su beneficio. Estas instituciones generan incentivos que pueden estimular la dominación militar de la política y la economía, el fanatismo religioso, o pura y simplemente organizaciones redistributivas; pero muy poco estímulo al crecimiento del stock y la divulgación del conocimiento económicamente útil. Las construcciones mentales subjetivas de los participantes evolucionarán en una ideología que no sólo racionaliza la estructura social, sino que justifica su pobre comportamiento. Como resultado, la economía desarrolla formas políticas que refuerzan los incentivos y organizaciones existentes.”

Por otro lado, como sugerimos mas arriba, la dinámica básica del esquema económico tiene claros signos de agotamiento. Los ingresos petroleros externos, en términos reales por habitante, han tenido una tendencia declinante a partir del final de los cincuenta, interrumpida por el boom de los 70. Ello ha afectado al fisco, generando un problema de solvencia y un conflicto entre la inversión y el aporte fiscal del sector petrolero.

En el quinquenio los problemas se han agudizado. La violenta contracción económica ha deteriorado la base impositiva y la insolvencia fiscal se ha profundizado. El gobierno ha descapitalizado el sector petrolero (tanto en términos físicos como humanos). A pesar de que se instrumente programas de venta de activos públicos para cancelar pasivos de deuda, acompañados de una amplia apertura en el sector petrolero, puede existir un trade-off difícil de resolver (al menos por un período) entre las necesidades de inversión en el sector petrolero y los recursos que requiere el fisco. Ello puede reducir el efecto de arrastre de la “locomotora” petrolera.

Así mismo, reducir las distorsiones que obstaculizan la asignación productiva de los recursos puede provocar, sí no se hace en forma inteligente, resistencia y problemas de gobernabilidad. Y sí no se reducen, no se eliminan obstáculos al crecimiento. En síntesis, es posible superar la “maldición”, producir un viraje en la ruta, pero creer que es “soplar y hacer botellas” puede ser un serio error de percepción.

1 Douglas, C. North (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cap.11 The path of institutional change, pág.99.