Ineficacia y deterioro institucional
Después de la brusca caída del producto en 1999, a pesar de los anuncios del gobierno, existe un sentimiento generalizado de que la recesión se agudiza más allá de lo esperable. Las estimaciones de distintos analistas señalan que el comportamiento del producto en este primer trimestre ha tenido una caída en términos inter-trimestrales, y aún en términos anuales. Una de las preguntas comunes es: ¿Cómo es posible que continúe profundizándose la recesión después de una caída de 7,2% en el 99, un precio del petróleo muy favorable y una política fiscal que incrementa en más de 30% el gasto primario?. De hecho, aún la estimación del gobierno, un crecimiento de 2% para este año, contrasta por lo modesto con las posibilidades que sugiere el entorno petrolero.
Las explicaciones para el pobre comportamiento de la economía pueden ser de distinto género. El comportamiento del primer trimestre puede parcialmente explicarse por razones estacionales. Tradicionalmente la economía tiene un comportamiento débil en este trimestre, por lo que pudiese esperarse un comportamiento similar en el 2000. Un segundo tipo de explicación, de carácter más general, destaca la baja calidad de la política económica. La política económica tiene limitaciones importantes, básicamente su inconsistencia inter-temporal: una política fiscal expansiva basada en la coyuntura transitoria de los altos precios petroleros sin un programa coherente de mediano plazo y sin reformas estructurales modernizadoras, después de la brusca contracción en la producción petrolera y del potencial de producción del año pasado. Y, last but not least, aparece el deterioro institucional como uno de los elementos que podría explicar la falta de eficacia económica del actual gobierno.
El deterioro institucional tiene diversas facetas: aspectos generales, referidos al contexto político institucional, por ejemplo la nueva Constitución, que profundizó el carácter estatista y rentista de la Constitución de 1961, la inseguridad jurídica; o aspectos más específicos, como algunas de las normas fiscales aprobadas o la politización del personal técnico que se ha aplicado en las organizaciones del sector público. Ejemplos de este segundo tipo de deterioro son la reforma del Fondo de Inversión para Estabilización Macroeconómica (FIEM), la brusca remoción de personal gerencial y técnico en PDVSA o la eliminación de la Oficina de Asesoría Económica y Financiera del Congreso. En términos generales, en la administración pública se ha desplazado a toda una capa técnica de profesionales, y cuando se la ha remplazado, ha sido por una de menor calidad y competencia, aunque de mayor sumisión.
La reforma del FIEM merece un comentario especial porque ilustra en forma clara el deterioro institucional. La modificación apareció en la Gaceta Oficial del 14/6/99 como decreto-ley No.146, y su supuesta intención era transformar las reglas de estabilización fiscal petrolera que caracterizaban el fondo en reglas más estrictas o rigurosas. Sin embargo, el resultado fue decepcionante. Técnicamente la modificación es confusa y de baja calidad, y en síntesis transforma una regla fiscal en su opuesto: un instrumento discrecional. La reforma establece que hasta el año 2004, la mitad de los ingresos fiscales petroleros por encima de 2.641 millones de dólares deben ir al fondo, y la mitad de los ingresos de PDVSA por efecto de un precio superior a 9 dólares el barril; obviamente niveles excesivamente bajos para establecer lo que podría considerarse como ingresos petroleros normales. Sin embargo, el problema central lo introduce los artículos 5 y 2 del nuevo decreto: en ellos se establece la discrecionalidad del Ejecutivo para usar los recursos del fondo, incluidos los de PDVSA; es decir, desaparece la regla que permite ahorrar recursos en el fondo en situaciones de ingresos petroleros superiores a los normales y gastarlos sólo en situaciones de bajos ingresos petroleros. Por tanto el problema actual con respecto al fondo no sólo consiste en que el gobierno haya cumplido o no con las normas para ingresar recursos al mismo, sino que aún cumpliendo al pie de la letra con el decreto, sería posible que el Presidente en Consejo de Ministros decida gastar los recursos del fondo y no se ahorrase nada para situaciones de ingresos petroleros por debajo de los normales.
En los finales de la década del setenta en el mundo económico se dio un interesante debate entre reglas versus discrecionalidad, como consecuencia del impacto de la tesis de las “expectativas racionales” en la política económica. Básicamente el problema es la credibilidad de la política económica, o más técnicamente, como lo denominaron Kydland y Prescott, el problema de la “inconsistencia temporal”. Las reglas son superiores a la discrecionalidad por que siempre pueden existir razones que inducen a incumplir los buenos propósitos, a pesar de que ellos se anuncien públicamente. Haber transformado el anterior fondo, el cual posiblemente tenía insuficiencias, de regla fiscal en un instrumento para decisiones discrecionales, es algo más que un error coyuntural. Es una contribución al deterioro institucional y a la poca credibilidad, y como tal, a mermar la eficacia de la política económica.
