El 23 de enero y el petróleo de la democracia
El sistema de libertades democráticas que el pueblo venezolano y el liderazgo político, sindical, empresarial y social instauraron a partir del 23 de enero de 1958, fue determinante en la consecución de una política petrolera de Estado, cuyo éxito y reververación mundial fue ejemplo para los países en desarrollo y referente para las relaciones entre las naciones productoras y consumidoras de hidrocarburos. Su principal artífice fue el Dr. Juan Pablo Pérez Alfonzo (1903-1979), ministro de Minas e Hidrocarburos del Presidente Rómulo Betancourt (1959-1964), a través de su Pentágono Petrolero, muchos de cuyos postulados fueron alcanzados; otros no totalmente; pero a la luz de la globalización y de la revolución tecnológica ellos requieren un remozamiento creativo.
Al celebrarse el cincuentenario del 23 de Enero, podemos postular la tesis de que Venezuela estructuró y ejecutó una política y una estrategia petrolera integral que le proporcionó ingentes beneficios económicos y sociales a la nación. Esa política de Estado fue coherente, responsable, perdurable y con visión a largo plazo, y tuvo una expresión legal e institucional a través de enjundiosas leyes y reglamentos que afirmaron la seguridad jurídica del país. El marco legal petrolero pudo alcanzar sus objetivos estratégicos por la existencia de personalidades esclarecidas e instituciones gubernamentales y no gubernamentales que participaron en su formación a lo largo de varias décadas. Esas instituciones eran dirigidas y operadas por un capital social y humano que fue el de mayor patriotismo y calificación técnica y científica que país petrolero alguno pudo haber formado desde el reventón del pozo Zumaque en 1914.
1) EL EJE INTERNACIONAL: LA DEFENSA DE LOS PRECIOS
La política petrolera de la democracia venezolana tuvo, a nuestro juicio, tres ejes estratégicos: uno internacional, otro jurídico e institucional y uno social y nacional. El eje internacional se fijó como objetivo estratégico la justa valorización de los hidrocarburos, la estabilidad del mercado y la búsqueda de una relación de cooperación y diálogo entre los países productores y consumidores bajo el principio de la seguridad de suministro que Venezuela ha garantizado históricamente a los mercados mundiales. Se inscriben dentro de este objetivo la fundación de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP, 1960), la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE, 1972), la Asociación de Empresas Petroleras Estatales de América (ARPEL, 1966) y el diálogo institucional, tan interrumpido como poco efectivo, entre las naciones exportadoras y consumidoras de petróleo (1975).
2) EL EJE JURÍDICO E INSTITUCIONAL: EL DOMINIO NACIONAL
El eje jurídico e institucional estableció como meta estratégica el ejercicio de la soberanía nacional sobre la planificación, conducción y operación de la industria petrolera conforme a los objetivos del desarrollo social y económico de Venezuela, bajo la premisa de que el control de la industria por parte de empresas concesionarias internacionales limitaba tal ejercicio. Se consideraba que tanto el Estado como los demás factores productivos de la nación debían dominar y orientar la explotación de los hidrocarburos hacia objetivos superiores de desarrollo y bienestar social.
La democracia venezolana practicó un nacionalismo prudente. La nacionalización fue un proceso y no un acto de ruptura. La Constitución Nacional de 1961 otorgó al Estado la competencia sobre la administración y operación de los hidrocarburos conforme a los altos intereses de la nación. Se pasó progresivamente de la regulación de las compañías concesionarias internacionales al control total de las actividades de exploración, producción, refinación, distribución y mercadeo nacional e internacional de la industria. Venezuela nunca sucumbió a la tentación de nacionalizar (o estatizar) la industria a destiempo o abrúptamente, sino que la realizó en el momento nacional e internacional más oportuno, respetando los legítimos derechos de los capitales nacionales e internacionales invertidos a lo largo de décadas.
La creación por el ministro Pérez Alfonso de la Comisión Coordinadora para la Conservación y el Comercio de los Hidrocarburos, en 1959, fue un hito en la elaboración del marco regulatorio apropiado para supervisar y fiscalizar las actividades de las empresas concesionarias. Más tarde, se dieron pasos más determinantes para asumir el control directo de las actividades de explotación, como la promulgración de las Leyes de Reserva de la Industria del Gas Natural (1971), de Bienes Afectos a Reversión (1971) y de Reserva del Mercado Interno de los Hidrocarburos (1973), durante la administración del Presidente Rafael Caldera (1969-1974).
La culminación de este proceso gradual alcanza su momento estelar con la aprobación por el Congreso Nacional de la Ley que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos (1975), o Ley de Nacionalización, promulgada por el Presidente Carlos Andrés Pérez (1974-1979), la cual, al mantener en vigencia la Ley de Hidrocarburos de 1943, permitió efectuar una transición armónica del régimen de concesiones al de control total de la industria por parte de la empresa estatal Petróleos de Venezuela, S.A., creada mediante Decreto Presidencial, el 30 de agosto de 1975.
Dentro de una perspectiva finita acerca del monto de las reservas mundiales y venezolanas de petróleo existentes a principios de los años sesenta, la estrategia de conservación del recurso o política de no más concesiones, respondió, por una parte, a la certeza de que el crecimiento del consumo rebasaría a mediano plazo la capacidad de producción de este recurso natural no renovable. Así, el Ministerio de Minas e Hidrocarburos introdujo regulaciones para optimizar el rendimiento de los yacimientos del petróleo y el gas explotados por las empresas concesionarias.
Paralelamente, el Estado procuró una participación fiscal crecientemente mayor para financiar los programas de desarrollo económico, social e infraestructural del país. El Ministerio de Minas e Hidrocarburos se proponía evitar el agotamiento de las reservas recuperables y prolongar su tasa de recobro más allá de la fecha de caducidad de las concersiones, en 1983. En 1962, por ejemplo, y por iniciativa de Venezuela, la OPEP adoptó el primer Reglamento sobre conservación de los hidrocarburos.
El control sobre la determinación de los precios de exportación de los hidrocarburos y la búsqueda de una creciente participación fiscal fueron elementos esenciales de la estrategia. Durante la era democrática, se modificaron diversas veces la Ley de Impuesto sobre la Renta, que contemplaba una tasa de 45% sobre los enriquecimientos netos para 1958, elevándola a 67,5% para el momento de la nacionalización, en 1975, maximizando así la participación fiscal del Estado venezolano.
Fue Venezuela el primer país en fijar unilateralmente los valores de exportación para efectos fiscales, mediante una reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta que fue sancionada por el Congreso de la República, el 17 de diciembre de 1970, por recomendación de una Comisión Especial presidida por el diputado Arturo Hernández Grisanti. Esta decisión histórica, mediante la cual también se elevó a 60% la tasa del impuesto sobre la renta, fue más tarde emulada por el resto de los países exportadores de petróleo, miembros o no de la OPEP. Previamente, el 6 de octubre de 1966, el gobierno del Presidente Raúl Leoni (1964-1969) y su ministro de Minas e Hidrocarburos, Manuel Pérez Guerrero, habían también alcanzado el primer acuerdo consensuado entre las empresas concesionarias y el Estado para la fijación de los precios de referencia. Bajo los ministros José Antonio Mayobre, Hugo Pérez La Salvia y Valentín Hernández Acosta, este proceso continuó consolidándose.
La creación de instituciones estatales de alta capacidad técnica, gerencial y empresarial fue también un elemento crucial del paradigma petrolero de la democracia venezolana, comenzando por el propio Ministerio de Minas e Hiddrocarburos, que, desde su establecimiento en 1951, por recomendación del ex ministro de Fomento, Dr. Manuel R. Egaña, se convirtió en un órgano que aglutinó a los mejores expertos de su tiempo, cuya calificación técnica y científica era comparable con la de los especialistas y gerentes venezolanos y extranjeros que se formaron en las empresas petroleras internacionales.
Destacan como casos emblemáticos la fundación de la Corporación Venezolana del Petróleo (CVP) en 1960, la sustitución del antíguo Instituto Venezolano de Petroquímica por la empresa Petroquímica de Venezuela, filial de PDVSA, la constitución de Petróleos de Venezuela, S.A. y de sus empresas filiales en 1975; catorce en un principio, y más tarde, cuatro: Lagoven, Maraven, Meneven y Corporven, como empresas operadoras, y el establecimiento del Instituto Tecnológico Venezolano del Petróleo (INTEVEP, 1976), como centro de investigación y desarrollo científico de la industria petrolera nacional.
3) EL EJE NACIONAL: LA VENEZOLANIZACIÓN DEL CAPITAL HUMANO
El eje social y nacional de la política petrolera de la democarcia tuvo como fin estratégico la venezolanización del capital social y humano de la industria de los hidrocarburos, sin lo cual ninguno de los objetivos estratégicos hubiese sido posible. Aunque este proceso se inició con destacados ministros de Fomento, como Gumersindo Torres, Néstor Luis Pérez, Manuel R. Egaña y Eugenio Mendoza, en la segunda, tercera y cuarta década del siglo XX, las iniciativas en este renglón adquierieron coherencia y sistematicidad con la democracia restablecida el 23 de Enero. El Presidente provisional Edgar Sanabria, en 1958, siendo los ministros los Drs. Julio Diez, primero, y luego, Carlos Pérez de la Cova, puso el ejecútese a la Ley de Ejercicio de la Ingeniería, Arquitectura y Profesiones Afines. En 1959, el Presidente Betancourt promulga la Ley que crea el Instituto Nacional de Capacitación Educativa (INCE), para la formación de técnicos industriales.
Se funda, también en 1958, la Sociedad Venezolana de Ingenieros de Petróleo SVIP y el Ministerio de Minas e Hidrocarburos emite un Reglamento para el otorgamiento de becas de estudio para los funcionarios del despacho. La Asociación de Profesionales Venezolanos de la Industria Petrolera, fundada también aquel año, elaboró para el Congreso Nacional un programa de venezolanizacón del personal técnico y profesional de la industria (1959) y el gobierno nacional creó una comisión para la formación de técnicos petroleros. En las tareas de capacitación técnica cooperaron también los sindicatos Fedepetrol y Fetrahidrocarburos. El movimiento obrero, desde la histórica Huelga Petrolera de 1936, jugó un rol determinante en la reivindicación de los beneficios laborales de los trabajadores de la industria.
El Colegio de Ingenieros de Venezuela, en 1960, creó una Oficina de Control de autorizaciones para el ejercicio de la profesión por parte de profesionales extranjeros. En 1961, se funda la Escuela de Ingeniería de Petróleo de la Universidad de Oriente en el campo Jusepín, Estado Monagas. En 1965, la CVP envía a los Estados Unidos el primer grupo de geólogos para su adiestramiento en geofísica y la OPEP aprueba los estatutos de su recién creada Comisión Económica, un paso fundamental para que los países exportadores contasen con análisis científicos de calidad internacional sobre la situación y tendencias de la industria y del comercio internacional de los hidrocarburos.
Durante los primeros lustros de la era democrática (1958-1975), la explotación de los hidrocarburos no estaba vedada al capital privado nacional, como tampoco lo estuvo la industria química y petroquímica. En 1965, el Ing. Humberto Peñaloza promueve la creación de la compañía petrolera Mito Juan, por suscripción pública de acciones. En el ámbito de la industria química y petroquímica, el Ing. Julio Sosa Rodríguez se convierte en pionero de las empresas de capital mixto (Estado y sector privado), al fundar Química Venoso, en 1966. Ese año, Luis Alcalá Sucre es designado presidente de Mene Grande, el primer venezolano en ocupar la más alta posición ejecutiva en una empresa petrolera internacional con operaciones en Venezuela.
En 1968, el Presidente Leoni coloca la primera piedra para la construcción del complejo petroquímico de El Tablazo, Estado Zulia. En 1969, la Sociedad Venezolana de Ingenieros de Petróleo patrocina un foro público sobre la reversión de las concesiones petroleras en 1983 y se establece en Pro Venezuela, el Frente Nacional Pro Defensa del Petróleo, cuyo director ejecutivo es el Dr. Aníbal R. Martínez. En 1970, la Universidad Simón Bolívar inaugura su Instituto de Petróleo y el Instituto Nacional de Investigaciones Científicas CONICIT, publica el documento Política relativa a la investigación científica y tecnológica, el cual otorga prioridad a la investigación petrolera y petroquímica y se crea un grupo de trabajo que presenta el documento Programa Nacional de Investigaciones en Petróleo y Petroquímica. En 1971, se integra la Comisión de Estudio para un Plan Petroquímico Nacional y la Universidad del Zulia crea el Instituto de Investigaciones Petroleras.
La transferencia y gestación de tecnologías para la industria petrolera fue una preocupación permanente de los formuladores de políticas públicas, particularmente en la medida en que se fue haciendo evidente a principios de los años setenta que la reversión de las concesiones petroleras se adelantaría a su fecha de vencimiento, en 1983. En 1972, el Congreso Nacional sanciona la Ley que crea el Fondo destinado a la Investigación en materia de Hidrocarburos y Formación de Personal Técnico para la Industria de Dichas Sustancias.
En 1973, la Universidad Central de Venezuela otorga el título a la primera promoción de geofísicos del país y el Presidente Caldera emite un Decreto Presidencial para la creación de la Fundación para la Investigación en Petróleo y Petroquímica INVEPET, cuyo primer presidente fue el Ing. Humberto Calderón Berti, el cual presenta al ministro de Minas e Hidrocarburos un diagnóstico sobre las necesidades tecnológicas de la industria. Este órgano de investigación y desarrollo fue convertido en el INTEVEP, adscrito a PDVSA, el cual recibe su primera patente en Venezuela en 1978, y en Estados Unidos en 1979. En 1980, el INTEVEP firma un contrato de investigación con la Universidad Central de Venezuela. Hasta principios de la primera década del siglo XXI, el INTEVEP recibió alrededor de un mil patentes.
APROXIMACIÓN A UN BALANCE DE LOGROS Y DESAFIOS:
La democracia venezolana puede exhibir en su haber la formulación y ejecución de una estrategia claramente definida e impecablemente ejecutada para alcanzar la meta del dominio nacional sobre la explotación de los hidrocarburos. Hubo un consenso básico de todos los sectores que fue determinante en el éxito de las políticas públicas aplicadas a partir del 23 de enero de 1958, las cuales fueron gradualmente adaptándose a las condiciones cambiantes del entorno internacional sin perder su visión estratégica y sin dar pasos en falso en el complejo mundo de la energía, tan colmado de vectores geopolíticos, sociales, culturales, económicos, operacionales y tecnológicos.
No analiza este trabajo los principios y objetivos de políticas públicas posteriores a la nacionalización petrolera, como la Internacionalización de los años ochenta, la Apertura de los años noventa o la Apertura de la industria del gas y la constitución de empresas mixtas en la primera década del siglo XXI. En este escrito queremos destacar que Venezuela construyó un paradigma petrolero exitoso en el contexto histórico en que la democracia venezolana se desenvolvió a partir de aquel emblemático 23 de Enero. El grado de madurez del liderazgo y de las instituciones nacionales quedó claramente demostrado en el diseño, aplicación y permanencia del paradigma perezalfoncista.
Las deficiencias del paradigma petrolero de la democracia no están en la aplicación de las políticas públicas del sector propiamente dicho, sino en las externalidades negativas de su gravitación en la vida de los venezolanos. La democracia venezolana si sembró el petróleo, por lo menos en los primeros tres lustros. Después sobrevino la Enfermedad Holandesa, demoninada por Pérez Alfonzo, el Efecto Venezuela, fenómeno a partir del cual Venezuela inició un proceso de deterioro de sus instituciones con descapitalización del aparato productivo nacional y descomposición social.
A nuestro juicio, el paradigma democrático-petrolero de Venezuela debe perseguir un nuevo consenso básico de todos los sectores tomando como ejemplo el espíritu del 23 de Enero. Temas como el rol de los hidrocarburos en el desarrollo, la coherencia e integralidad de la política energética, la adecuada organización de las instituciones energéticas públicas y privadas, el desarrollo de una industria del gas natural, la industrialización de los hidrocarburos, la formación de capital nacional, la intoxicación petrolera o Enfermedad Holandesa que padecemos desde los años setenta, la excesiva dependencia de los ingresos fiscales de origen petrolero, la generación y transferencia de tecnologías, la formación del talento humano, el papel de las inversiones privadas nacionales e internacionales, la integración energética regional, el desarrollo sustentable, la política exterior petrolera, etc., deben integrar una nueva agenda energética a los efectos de alcanzar principios y objetivos consensuados entre el Estado y la sociedad civil.
