Cambio político y cambio institucional

La posibilidad de un cambio político ha motivado la presentación de ideas para recuperar el crecimiento. Se ha planteado la importancia de un programa económico de “transición” que logre un apoyo político importante, y supere de manera gradual los desequilibrios macroeconómicos existentes, evitando un ajuste de shock que podría afectar la gobernabilidad. En este mismo tipo de planteamiento se subraya el papel de programas específicos contra la pobreza, la conveniencia de lograr recursos a través de financiamiento externo para impulsar la economía, así como el rol de motor que podría jugar el sector petrolero.

Estas ideas parecen sensatas y dentro de límites, viables. Sin embargo, pueden ser insuficientes. Es posible que desde la propia “transición” sea necesario abordar el problema de los cambios institucionales positivos, algunos de los cuales pueden implicar costos iniciales. Un ejemplo es ilustrativo: el trade-off entre la inversión en el sector petrolero y la contribución del mismo al fisco.

Desde 1978 a 1998 el promedio del ingreso interanual per capita de Venezuela tuvo un crecimiento negativo de 1,04%. En el actual quinquenio la implosión se ha profundizado: el crecimiento negativo interanual per capita llegó al 6%. La razón fundamental que determina este comportamiento tan negativo es la mala calidad de nuestro marco institucional, o dicho de otra manera, la existencia de una evolución institucional que promueve el estancamiento y la declinación.

En el prefacio de Institutions, Institutional Change and Economic Performance North (1990) señala,

“La historia importa. No porque podemos aprender del pasado, sino porque el presente y el futuro están conectados al pasado por la continuidad de las instituciones sociales.”

Más adelante indica,

“El foco central es el problema de la cooperación humana-específicamente la cooperación que permite a las economías capturar los beneficios del intercambio-un problema clave en la Riqueza de las Naciones de Adam Smith. La evolución de instituciones que crean un ambiente favorable para la solución cooperativa y productiva de las complejidades del intercambio, estimula el crecimiento económico. Sin embargo, como es obvio, no toda la cooperación humana es productiva. Es más, este estudio se ocupa tanto de la explicación de la evolución de los marcos institucionales que inducen al estancamiento económico y la declinación, como de aquellos que promueven el éxito.”

Karl (1997) acuñó el término de Petro-estado para identificar las características institucionales de aquellos países donde el Estado y las instituciones centrales se conformaron bajo el impacto de la explotación petrolera, resaltando sus debilidades. Básicamente la dependencia de estas economías de la “renta” captada en el mercado internacional petrolero, ingreso que permite al estado financiar sus gastos con relativa independencia de los ingresos fiscales domésticos. Si bien ello posibilita la creación de externalidades positivas, también es un poderoso estímulo el comportamiento de búsqueda de renta y la corrupción.

En el caso venezolano el esquema institucional funcionó en forma aceptable hasta comienzos de los setenta, cuando el impacto del gran shock petrolero positivo promovió el desbordamiento de las atribuciones del estado. Hoy la capacidad del estado para crear externalidades positivas está francamente debilitada. Tenemos un marco institucional obsoleto, que induce “al estancamiento económico y la declinación”, incapaz de propiciar un auge similar al que tuvimos en los cincuenta y los sesenta.

Los cambios que introdujo el actual gobierno no han hecho sino agravar la mala calidad de nuestras reglas básicas, formales o informales, es decir, del contexto institucional. Las características negativas del Petro-estado venezolano fueron potenciadas y ello en buena medida explica la caída sin precedente del quinquenio. Y ciertamente con el actual gobierno no tendría porque detenerse el deterioro: basta observar la reciente intención de financiar al fisco con las reservas internacionales o la decadencia y el manejo oscuro que se ha implantado en PDVSA. Es más, no se puede descartar que de seguir este rumbo Venezuela se convierta en una “cleptocracia”, el término utilizado por Acemoglu et al (2003) para caracterizar Estados con una conducción personalista y aparentemente absurda desde el punto de vista económico, pero destinada al enriquecimiento y el mantenimiento de la hegemonía del grupo gobernante.

Es justamente este tipo de evolución institucional lo que es necesario cambiar. Sin una combinación coherente de políticas económicas y cambios institucionales acertados, será muy difícil sostener el crecimiento. Y cambiar un marco institucional no es una tarea fácil. No sólo por la oposición de los grupos que se benefician del mismo, sino por la ilusión de que el cambio profundo no es verdad necesario. Utilizando las palabras de North,

“Los retornos crecientes de un conjunto inicial de instituciones que estimulan desincentivos a la actividad productiva crearan organizaciones y grupos con intereses en el mantenimiento de las restricciones existentes. Ellos moldearan la política para su propio interés. Este tipo de instituciones proveen los incentivos que pueden estimular la dominación militar de la política y la economía, el fanatismo religioso, o el surgimiento de organizaciones simplemente distributivas; pero pocos beneficios al incremento del stock y la diseminación del conocimiento económicamente útil. Las construcciones mentales subjetivas de los participantes evolucionará en una ideología que no sólo racionalizará la estructura social, sino que justificará su pobre desempeño.”