Calidad institucional

“No toda la cooperación humana es socialmente productiva, y este estudio se refiere tanto a la evolución de los marcos institucionales que inducen al estancamiento y la declinación, como a aquellos proveen el crecimiento.”
Institutions, Institutional Change and Economic Perfomance
D. C. North, 1990

Introducción

En los veinte años previos al presente cuatrienio Venezuela tuvo una tasa interanual promedio de crecimiento per capita negativo de 1%, y en el cuatrienio será de más de 3%, a pesar de una situación petrolera favorable. El valor de las exportaciones petroleras anuales promedio per capita (en dólares constantes) de este cuatrienio será aproximadamente 17% más alto que el del período 1990-98.

Este comportamiento tiene causas que van más allá de consideraciones aisladas sobre política macroeconómica. Una explicación de mayor coherencia estaría en la evolución e interrelaciones de tres factores: la dinámica petrolera, la estructura institucional y sus relaciones con la esfera política, y las políticas públicas.

Las políticas y modificaciones institucionales que introdujo el actual gobierno han agravado los problemas. Se amplió el rol del Estado, se colocó en entredicho los derechos de propiedad, aumentó el incumplimiento de normas y la inseguridad, y se han deteriorado organizaciones claves, económicas y políticas. Todo ello debería conducir al aumento de los costos transaccionales y del comportamiento de búsqueda de renta, incluyendo la corrupción. La política macroeconómica no ha enfrentado desequilibrios básicos, y en algunos casos se han amplificado; como los del área fiscal. La consecuencia ha sido pasar de la declinación a la caída.

A continuación se presentan un conjunto de conceptos de la Nueva Economía Institucional (NEI) que son de utilidad para analizar la relación entre el arreglo institucional y desempeño económico. El objetivo es resaltar la importancia de mejorar la calidad institucional para retomar la senda del crecimiento.

Instituciones

Las instituciones son el conjunto de reglas, tanto formales como informales, incluyendo las normas para su cumplimiento, que rigen en la sociedad. La función de las instituciones es reducir la incertidumbre, induciendo el comportamiento de los individuos u organizaciones en una dirección particular y prohibiendo determinados comportamientos. Influyen en el comportamiento de la economía por su efecto que tienen sobre los costos de producción y los costos transaccionales. Pueden existir normas que reduzcan estos costos y estimulen el comportamiento productivo, como aquellas que lo inhiban o lo afecten negativamente.

Organizaciones

La literatura especializada diferencia entre instituciones y organizaciones. Las organizaciones son grupos de individuos unidos para alcanzar un propósito común. Incluyen los cuerpos políticos (partidos políticos, parlamento, etc.), económicos (empresas, sindicatos, etc.) y de otros tipos. Las organizaciones se crean con el propósito de obtener fines dentro del marco de las instituciones o reglas.

Costos transaccionales

Realizar transacciones es costoso. Estos costos incluyen los recursos necesarios para llevar a cabo las transacciones y la creación, funcionamiento y cambio de las instituciones y organizaciones que respaldan la posibilidad de hacer transacciones. En la transferencia de derechos de propiedad, por ejemplo, incluirían costos como los de medición de la propiedad a transar, los costos de información, los costos de negociación, y los costos de instrumentar y hacer que se cumpla la transferencia, incluyendo los costos legales. La teoría económica actual da importancia a los costos de información y a las asimetrías informativas que existen entre el “principal” y el “agente”, especialmente en el área financiera y en las relaciones entre el aparato estatal y el resto de la sociedad.

En su acepción amplia, los costos transaccionales incluyen además los recursos para mantener la estructura organizacional e institucional del Estado, los costos de cambiar el marco institucional, y los costos para proveer aspectos de las políticas públicas, así como otros tipos de “costos transaccionales políticos” ligados al mantenimiento y funcionamiento de las organizaciones políticas. Desde esta perspectiva, en Venezuela deberían haber aumentado los costos transaccionales durante este cuatrienio en forma importante. Ello, por cambios en las reglas y la baja calidad de las innovaciones, el incumplimiento de normas, aumento de la inseguridad, y el financiamiento del apoyo político a la elite en el poder con recursos fiscales.

Los costos transaccionales son significativos. Wallis y North (1988) estiman que en 1970 los costos transaccionales de los Estados Unidos podrían estar entre el 47% a 55% del producto nacional bruto.

Derechos de propiedad

Por lo general se distinguen dos tipos de derechos de propiedad, los derechos sobre objetos físicos o tangibles, en la tradición Romana, y además, los derechos sobre elementos intangibles, como los reconoce la tradición anglo-sajona (propiedad intelectual, etc.).

Los derechos de propiedad sobre objetos o activos físicos implican tres tipos de derechos: el hacer uso de estos activos, obtener un ingreso de su uso, y el derecho a disponer del objeto, incluyendo la transferencia de la propiedad. La estructura de los derechos de propiedad en una sociedad se puede entender como el conjunto de relaciones económicas y sociales que definen la posición de los individuos con respecto a la utilización de recursos escasos.

La definición clara de los derechos de propiedad individuales o de organizaciones es una de las bases para el funcionamiento eficiente del mercado. Las “fallas del mercado” son una de las razones para la intervención del Estado en la economía, por ejemplo para regular mercados monopolísticos, o en áreas donde es difícil que funcione el mercado. La literatura actual también da importancia las “fallas del Estado”. Una de las razones de costos transaccionales elevados son las “fallas del Estado” ocasionadas por exceso de atribuciones e intervención exagerada en la sociedad.

Sí no están definidos con claridad los derechos de propiedad privados se incrementan los costos transaccionales, afectando la eficacia con la cual se usan los factores productivos y el proceso de incremento del stock productivo, es decir, la transformación del ahorro en capital. Uno de los factores que puede haber estimulado la importante fuga de capitales durante el actual cuatrienio es el deterioro de los derechos de propiedad.

Los decretos-leyes aprobados en el marco de los últimos poderes habilitantes colocaron en entredicho derechos de propiedad y generaron incertidumbre acerca del modelo económico que propicia el gobierno. Un ejemplo es la ley de Tierras, la cual traslada al Estado parte de los derechos de propiedad territorial. Este tipo de estructura institucional debería elevar los costos transaccionales. La burocracia estatal deberá encargarse de tomar parte en las decisiones de asignación factorial, supervisión de las labores de producción y asegurarse el cumplimiento de estas decisiones. El costo de la extendida “pirámide” burocrática sería muy alto, sus decisiones pueden estar drásticamente apartadas de la eficacia productiva (por problemas de la baja calidad de la información, por ejemplo), afecta negativamente la inversión y estimula el comportamiento de búsqueda de renta, incluyendo la corrupción. El estímulo a la búsqueda de renta se produciría por la exacerbación de las dificultades para que el “principal” (la comunidad) controle al “agente” (la burocracia estatal y la elite política en el poder).

Calidad y evolución de las instituciones

El mensaje central de la NEI es que la calidad institucional de la sociedad es un elemento determinante en su comportamiento de largo plazo. La evolución del arreglo institucional tiende a ser lenta y se produce por la interacción de las organizaciones y la inercia institucional. Ello genera una trayectoria con dependencia. Una vez establecida una estructura, es difícil cambiarla.

Un arreglo institucional ineficiente puede perdurar por mucho tiempo. Los costos de un cambio positivo pueden ser percibidos como altos y retardarse. Así mismo, la elite gobernante y algunas organizaciones pueden obtener beneficios importantes del arreglo existente, aunque este sea socialmente ineficiente, e incidir para el mantenimiento del mismo. A pesar del mal desempeño económico y social para la mayoría, el apoyo de sectores reducidos pero claves puede ser determinante para perdure o empeore un arreglo ineficiente. La “política” incide directamente en la calidad institucional.

El problema de la calidad institucional concentra cada vez mayor atención, teórica y empírica. El análisis estándar de crecimiento (por ejemplo, Barro y Sala-I-Martin (1995)) indicaba que la baja calidad de las políticas económicas y de las instituciones tiene un efecto negativo sobre el crecimiento. Los análisis más recientes tienden a mostrar una importancia determinante de la calidad institucional en el crecimiento de largo plazo. Por ejemplo, Rodrick, Surbramanian y Trebbi (2002), Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development.

Un problema que ha recibido atención es la mala calidad institucional de los países petroleros de la OPEP (Karl (1997), The Paradox of Plenty). Según este tipo de literatura, la abundancia de los recursos naturales podría inducir a una calidad institucional baja y “malas políticas” económicas, pero beneficiosas para la elite gobernante, justamente por las oportunidades que representa la dotación de los recursos naturales que controla el Estado. Dalmazo y de Blasio (2001), Resources and Incentives to Reform: A Model and Some Evidence on Sub-Saharan African Countries, desarrollan un modelo teórico desde esta perspectiva y encuentran evidencia de este planteamiento en África. Venezuela es un país petrolero cuya calidad institucional no era alta. En este cuatrienio ha bajado en forma significativa, lo cual es un indicio de la ingente labor que es necesario emprender para alcanzar una calidad institucional aceptable.