La génesis del análisis sobre gobernabilidad

“La crisis que está viviendo Chile y demás países latinoamericanos es esencialmente política, y es importante tener una noción de gobernabilidad democrática que nos permita reconocer  cuando, con toda seguridad, ésta no existe”.

“ La crisis de gobernabilidad democrática presenta siempre un elemento común: la incapacidad de las instituciones democráticas nacionales –y de la comunidad internacional coadyuvante– para asumir y procesar democráticamente el conflicto». Así, la ausencia de gobernabilidad democrática se deriva de la incapacidad de las instituciones políticas de resolver la interacción de los actores en conflicto vía procedimientos democráticos.

El Director del Instituto para la gobernabilidad de Cataluña, Dr. Joan Prats^[1], distingue cuatro grandes raíces que forjan el concepto de gobernabilidad, a saber: (1) los trabajos encargados por la Comisión Trilateral desde los 70; (2) la aplicación del concepto al entendimiento de los procesos de transición a la democracia; (3) su uso por los organismos internacionales; y (4) su utilización en la explicación de la construcción europea. A continuación se muestra cómo la importancia de esta sistematización de corrientes que confluyen en el estudio de la gobernabilidad estriba en su capacidad para aportar los elementos básicos desde los que construir un mejor análisis del concepto de gobernabilidad a partir de una ordenación más consistente.

 Los primeros orígenes del concepto de gobernabilidad cabe situarlos en la obra de Michel Crozler, Samuel P, Huntington y Joji Watanuki^[2], donde se plantea la necesidad de superar el desajuste entre unas demandas sociales en expansión y la crisis financiera y de eficiencia del sector público que caracterizó los 70. La obra que, a modo de informe, pretendía dejar patentes los desafíos de las instituciones públicas ante la cada vez más evidente crisis del Estado del Bienestar, coincidió con la crisis fiscal de los Estados y el surgimiento de una nueva forma de comprender la economía y la política (que se tradujo en un giro de la política económica hacia formas más reguladoras de intervención pública en la economía). Fue entonces cuando muchos de los paradigmas de las teorías económica y política fueron puestos en entredicho, cobrando más importancia los modelos o explicaciones que justificaban el avance hacia otra forma de gestión e intervención pública. Lo importante, empero, para el objeto de este trabajo es que, en este primera época, se entendió por gobernabilidad la distancia entre las demandas sociales y la habilidad de las instituciones públicas para satisfacerlas; así pues, la gobernabilidad se definía, en sentido amplio, como la capacidad de las instituciones públicas de hacer frente a los desafíos que confronta, sean éstos retos u oportunidades.

Un segundo uso del término gobernabilidad surge para designar la consolidación de las democracias en transición. Autores como Adam Przeworski^[3] considera por gobernabilidad, “aquel estado de un país que, por un lado, evitaba la regresión autoritaria y, por otro, permitía avanzar, expandir y aprovechar las oportunidades sociales, económicas y políticas. Así pues, implícito a la gobernabilidad estaba la mejora del desempeño económico-social reforzado y generador de la mejora de lo político”. Es posible observar en el trabajo de estos autores un doble papel de la gobernabilidad; por un lado existe gobernabilidad cuando se evita la autocracia y, por otro, cuando se expanden los derechos y oportunidades de las personas. Esta doble dimensión del concepto la recuperaremos más adelante para ahondar la doble vertiente del concepto de gobernabilidad, como ausencia de ingobernabilidad o estabilidad política o gobernabilidad para realizar políticas que satisfagan las necesidades de la ciudadanía.

Una tercera corriente que ha contribuido a la mencionada amplitud y confusión acerca del concepto de gobernabilidad ha sido su utilización por las agencias internacionales como sinónimo de “governance” (o gobernanza – como recientemente ha propuesto y ha aceptado traducirlo la Unión Europea y la Real Academia de la Lengua Española respectivamente). Quizás la utilización más explícita del concepto ha sido la realizada por el Banco Mundial y el PNUD, quienes durante mucho tiempo han utilizado el término de gobernabilidad para referirse a:

• El proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos, mantenidos, responsabilizados y reemplazados.
• La capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos de manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones
• El respeto de los ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socio-económicas entre ellos.^[4] .

De la definición adoptada desde los organismos multilaterales interesa destacar la combinación que se realiza entre reglas del juego (por ejemplo, los procedimientos de elección y toma de decisiones) y los resultados de la mismas en términos de eficacia y eficiencia (por ejemplo, de la implementación de regulaciones) y de legitimidad (valoración de los ciudadanos de sus instituciones).

Finalmente, la cuarta corriente clave que confluye en el estudio de la gobernabilidad es aquella surgida a raíz del análisis del proceso de construcción europea. Durante los 90, apareció toda una literatura que trataba de explicar a partir del concepto de “governance” (o gobernanza) la gobernabilidad de la Unión Europea como estructura de toma de decisiones a través de redes multinivel de actores gubernamentales y no gubernamentales. Esta literatura, aportó una nueva forma de comprender la gobernabilidad y la gobernanza a través de la obra de autoras como Renata Mayntz o Fritz Scharpf ^[5]. Esta literatura aborda:

1. una nueva conceptualización de la legitimidad de las instituciones políticas fundamentada en la eficiencia de un gobierno sobre todo para el pueblo más que por o desde el pueblo y
2. una nueva forma de entender las políticas públicas en clave multinivel y de red, donde la formulación y la implementación se producen en arenas y niveles políticos diferentes por actores con distintas capacidades y preferencias.

Estas corrientes ilustran la amplitud de las problemáticas y las definiciones utilizadas. Dependiendo de la corriente que sigamos, se llega a una aproximación u otra al concepto de gobernabilidad, lo que dificulta la comunicación y el entendimiento entre perspectivas que comparten, como mínimo, la nomenclatura de su marco de referencia. Sin embargo, es importante tener una noción de gobernabilidad democrática que nos permita reconocer cuando, con toda seguridad, ésta no existe. Este punto de desencuentro entre gobernabilidad y democracia lo sitúa acertadamente Prats^[6] al considerar que «la crisis de gobernabilidad democrática presenta siempre un elemento común: la incapacidad de las instituciones democráticas nacionales –y de la comunidad internacional coadyuvante– para asumir y procesar democráticamente el conflicto». Así, la ausencia de gobernabilidad democrática se deriva de la incapacidad de las instituciones políticas de resolver la interacción de los actores en conflicto vía procedimientos democráticos.

1.2.- Que dicen  los estudiosos chilenos en torno al concepto de gobernabilidad:Es de hacer presente que el análisis de la gobernabilidad de los autores chilenos obedece a un contexto distinto a cual nos referiremos en nuestro estudio, por cuanto no se habían cuestionados los alcances del Consenso de Washington.

Ángel Flisfisch define a la gobernabilidad como “la calidad del desempeño gubernamental a través del tiempo”, situación que se logra a través de “la capacidad de adoptar oportunamente decisiones ante eventos que son desafíos que exigen una respuesta gubernamental; efectividad y eficiencia de las decisiones adoptadas; aceptación social de esas decisiones; y coherencia de las decisiones a través del tiempo, de manera que no produzcan efectos contradictorios”^[7]. Luciano Tomassini siguiendo la argumentación anterior, agrega que la gobernabilidad “no sólo se refiere al ejercicio del gobierno, sino además a todas las condiciones necesarias para que esta función pueda desempeñarse con eficacia, legitimidad y respaldo social”^[8] Para él, mientras que la transición, la democratización y la consolidación democrática están basadas en juicios de valor, la gobernabilidad no lo está. Es por ello que señala que la mejor forma de entender a la gobernabilidad  sería respondiendo a la siguiente pregunta: ¿qué debe hacer este año un gobierno democrático para seguir siéndolo el siguiente?

En consecuencia para Tomassini la gobernabilidad “consiste en la capacidad del gobierno y de la sociedad para atender equilibradamente, en grados y durante períodos razonables, la triple demanda ciudadana por crecimiento, equidad y democracia, con transparencia, a partir de los consensos necesarios, y con la más alta participación posible. Ello supone una gran posibilidad para formular políticas que aquellos consensos reflejen: prácticamente  todos los estudios publicados en los últimos años en torno a estos problemas coinciden en privilegiar estos elementos así como la concatenación existente entre ellos”^[9].

Edgardo Boeninger^[10]entiende a la gobernabilidad como “la capacidad de una sociedad de gobernarse a sí misma”, capacidad que depende de la “existencia de condiciones para mantener en un país un nivel satisfactorio de estabilidad política, progreso económico y paz social”.También debe existir una mayoría política capaz de gobernar realmente, tomar decisiones, llevarlas a cabo y hacerlas efectivas. Otra condición para la gobernabilidad es concretar la compatibilidad entre crecimiento y equidad.

Para la gobernabilidad en democracia se hace imprescindible la existencia de partidos políticos sólidos y con raíces reales en la sociedad. Lo que se expresa a través del Parlamento.

En síntesis, este autor señala que para que se dé la gobernabilidad es preciso:

1. “fortalecer la organización y la participación ciudadana, para facilitar la existencia de una coalición societal y de una coalición política de gobierno:
2. “reforzar la capacidad del ejercicio legítimo de la autoridad;
3. “reforzar la capacidad para prevenir y resolver conflictos y para prevenir y resolver los problemas que afectan a los derechos de las personas”^[11]

De lo hasta aquí expuesto, podemos señalar que Boeninger se esfuerza por dejar en claro que la gobernabilidad es un concepto en el que están inmersos actores sociales y públicos. Un concepto que se refiere a la interacción que se da entre estos actores en función del rol que cada uno de ellos debe jugar en un sistema democrático. Si la gobernabilidad es el resultado de la interacción entre estos actores y de la posibilidad que éstos tienen para ir adecuándose a los cambios que se van produciendo en el conjunto de la sociedad, se abre paso entonces la definición del Instituto para la gobernabilidad del Banco Mundial, quienes – a nuestro juicio – colocan mucho más énfasis en estas relaciones, ya que en su definición incluye directamente a la sociedad civil.

 Así para este Instituto^[12], se entiende por gobernabilidad “como el ejercicio de la autoridad a través de tradiciones e instituciones para el bien común, por lo tanto, abarca  tres grandes dimensiones, a saber:

• El proceso mediante el cual el gobierno es escogido, reemplazado o reelegido, y supervisado;
• La capacidad del gobierno para formular e implementar políticas adecuadas;
• El respeto a las instituciones que rigen las interacciones económicas y sociales entre los ciudadanos y del Estado”. 

2.-Es posible medir la gobernabilidad de un Estado para determinar su nivel de riesgo.

Para efectos de medición y análisis, las tres dimensiones en esta definición de gobernabilidad se han desagregado en dos conceptos medibles adicionales para cada una de las dimensiones anteriores, para un total de seis componentes que se denominan indicadores globales de gobernabilidad.

Así, dentro del proceso por el cual la autoridad es escogida y reemplazada, se distingue entre:

• “Voz y Responsabilidad” para referirse al proceso político, las libertades civiles y los derechos políticos
  • “Estabilidad Política” para medir las percepciones sobre la posibilidad de que el gobierno sea desestabilizado por medios inconstitucionales o violentos.

Por su parte, la capacidad del gobierno para formular e implementar políticas adecuadas se subdivide en:

• “Eficacia Gubernamental”, que combina las percepciones sobre la calidad de la provisión de los servicios públicos y de la burocracia, la competencia e independencia respecto a las presiones políticas de los funcionarios públicos, y la credibilidad de los compromisos públicos;
• “Calidad Regulatoria”, donde se recogen las percepciones sobre las políticas explícitamente y, en especial, aquellas políticas que como el control de precios o la ineficiente supervisión bancario redundan negativamente en el funcionamiento de los mercados, o aquellas otras que, como una excesiva carga regulatoria, imponen restricciones para el desarrollo de la libertad de empresa y comercial.

Finalmente, en relación al respeto de los ciudadanos y del Estado a las instituciones que gobiernan sus interacciones se distinguen dos agrupaciones de indicadores más:

• “Estado de Derecho”, que agrupa diversos indicadores sobre la incidencia del crimen, la eficacia y la predecibilidad del sistema judicial, y el respeto de los contratos;
• “Control de la Corrupción”, entendida esta última en su definición más convencional como el ejercicio del poder público para el beneficio privado.

Así pues, el concepto de gobernabilidad queda descompuesto en seis categorías analíticas organizadas en tres elementos clave que sirven para estructurar una fuerte amalgama de indicadores que, como por ejemplo el de riesgo país, ya integran otros distintos. Ese conjunto de mediciones se conoce hoy como indicadores globales de gobernabilidad.

La sistematización propuesta se combina con la metodología de agregación de indicadores ya utilizada en el informe de 1997 basada en una función lineal que transforma los indicadores observados en aquellos no observados que estiman cada uno de los seis clusters en los que se subdivide la gobernabilidad. Para cada uno de estos seis clusters, que se distribuye como una normal de media cero y varianza igual a uno, es posible calcular la probabilidad de que efectivamente las estimaciones para cada país se encuentren en un determinado intervalo de confianza. Este complejo proceso tiene como resultado la distribución de los países en una escala entre +/- 2,5 en cada uno de los seis clusters en los que se organiza conceptualmente la gobernabilidad.

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Son varias las virtudes de este innovador análisis cuantitativo de la gobernabilidad. Por un lado, el análisis amplia el número de países que reciben una estimación pues se aglutinan indicadores más específicos que muchas veces se referían únicamente a un aspecto de la misma o a un país concreto, posibilitando las comparaciones entre un conjunto más amplio de países, aunque todavía muchas de ellas resultan poco significativas estadísticamente (sobretodo entre países muy disímiles). Por otro lado, cada una de las seis distintas agrupaciones los indicadores, resulta un estimador más significativo de su categoría analítica que cualquiera de los indicadores utilizados en dicha agrupación. No obstante, todavía son fuertes las limitaciones para establecer comparaciones relevantes entre países, determinar los nexos causales que forjan las mejoras en los niveles de gobernabilidad, así como predecir los niveles.

 El estudio se realizó a más de 200 países. Como novedad frente al enfoque tradicional de otras mediciones comparativas, se indicó que este nuevo conjunto de indicadores no era aplicable o apropiado para establecer comparaciones entre países, considerados individualmente. En su lugar, agrupar países en un número limitado de amplias categorías (que van de “luz verde”/ejemplar, a “amarillo/naranja” vulnerable, a “luz roja”/crisis de gobernabilidad) es más apropiado y consistente estadísticamente.

Considerando la escala de tres categorías (o cuatro, si se divide, como lo plantea Kaufmann, el espacio de gobernabilidad vulnerable entre una región amarillo de cautela y atención moderada a una región naranja de preocupación mayor), puede observarse que el fortalecimiento del Estado de Derecho (y con ello la calidad y eficacia del sistema judicial) constituye el principal reto para la gobernabilidad en las Américas, según lo muestran los resultados de la medición correspondiente a 2005^[13].

El desafío de las Américas, en su conjunto, de mejorar la calidad del Estado de Derecho aparece incluso como una tarea de mayor preponderancia que el fortalecimiento del control de la corrupción, si bien también en este ámbito la región exhibe una significativa zona de vulnerabilidad, que involucra a más de dos tercios de los países del continente. No puede excluirse tampoco que un sólido Estado de Derecho apareja necesariamente herramientas eficaces para el control de la corrupción.

Una inquietud gravitante para los autores de este conjunto de indicadores es identificar en qué medida la buena gobernabilidad (y con ella, entre el conjunto de dimensiones que la integran, un sistema judicial eficaz, confiable y oportuno) tiene efectivamente un impacto positivo en el desarrollo de los países o es finalmente sólo un bien de lujo para regiones privilegiadas. Los propios autores citan investigaciones cuyos resultados más bien desafían ese supuesto. Por ejemplo, existiría, según ellos, poca evidencia de que ingresos altos deriven a mejor gobernabilidad. En cambio, la evidencia sugeriría más bien un efecto inverso: …”El análisis sugiere un efecto causal directo grande de mejor gobernabilidad a mejores resultados de desarrollo. En efecto, una mejoría en el estado de derecho (o control de la corrupción) de un desempeño relativamente pobre a uno simplemente promedio resultaría en largo plazo en un aumento de cuatro veces en los ingresos per cápita, una disminución en la mortalidad infantil de magnitud similar, y logros significativos en alfabetización”^[14].

Como se desprende de los párrafos anteriores, este conjunto de indicadores sirven para hacer un seguimiento de la gobernabilidad en todo el mundo, han sido reconocidos como la herramienta de medición más eficaz del desempeño de los países en esta área crítica para el desarrollo.

Estos indicadores, que abarcan a más de 200 países y evalúan seis aspectos de la gobernabilidad desde 1996 al presente, serán actualizados continuamente y constituyen una fuente única de valiosos puntos de referencia para los gestores de políticas, los organismos donantes, la sociedad civil y los expertos en desarrollo.

Los investigadores confirmaron que la gobernabilidad desempeña una función crítica en los resultados del desarrollo y es uno de los factores clave que determina, cada vez más, si un país tiene o no la capacidad de usar sus propios recursos eficazmente para reducir la pobreza. Esto es precisamente lo que destacaré más adelante en la investigación, sobre la gobernabilidad de Bolivia y Perú.

La medición de la gobernabilidad ha sido tradicionalmente un desafío difícil de abordar, sin embargo, es un tema crítico para comprender su vinculación con el desarrollo y para permitir a los países monitorear su propio desempeño.

Con la creación de estos seis indicadores que miden la gobernabilidad y evalúan el desempeño del país en el tiempo (una iniciativa en marcha desde 1998), Daniel Kaufmann y Aart Kraay, del Banco Mundial destruyeron el mito de que la gobernabilidad es muy difícil de definir o medir. Estos se basan en 32 fuentes de datos separadas de 30 organizaciones diferentes, entre las que se incluye el propio Banco Mundial, Gallup Internacional, Economist Intelligence Unit, IMD, DRI/McGraw-Hill, la Universidad de Columbia, Freedom House, Afrobarometer, Latino barómetro, el Foro Económico Mundial y Reporteros Sin Fronteras.

Se trata de indicadores largamente esperados tanto por expertos como por autoridades a cargo de formular políticas para el desarrollo, al igual que por académicos y la sociedad civil. Además, los datos constituyen una nueva herramienta para que la comunidad internacional de donantes optimice los resultados del desarrollo a través de un mejor monitoreo del desempeño de la gobernabilidad.

Estados Unidos ha reconocido su importancia al basar gran parte de su nueva Cuenta para los Desafíos del Milenio en la investigación y los indicadores de Kaufmann y Kraay, mientras que otros gobiernos, así como las organizaciones no gubernamentales (ONG), recurren a ellos para efectos de análisis y para promover cambios dentro de sus países.

Kaufmann, el Director de Gobernabilidad Global del Instituto del Banco Mundial, sostiene que los indicadores constituyen un recurso muy valioso para la sociedad civil, los periodistas y los países que llevan a cabo revisiones horizontales o auto evaluaciones de su gestión. El banco Mundial utiliza estos indicadores para ayudar a los países a identificar sus debilidades y así optimizar la efectividad de las estrategias de asistencia y formación de capacidades. Sin embargo, los autores también advierten contra la tentación de usar estos datos para hacer competir a los países con puntajes similares. Si bien la metodología utilizada reduce los márgenes de error, éstos pueden  ser lo suficientemente grandes como para imposibilitar la clasificación precisa de países con valores similares.

La página web interactiva de los indicadores de gobernabilidad permite al usuario comparar el desempeño de un solo país a través de los seis indicadores, o comparar diferentes países en cualquiera de las seis medidas, además de obtener al momento el gráfico, cuadro o mapa de la gobernabilidad de su elección.

Los investigadores también desecharon el mito de que la buena gobernabilidad es un “lujo” que sólo pueden darse los países ricos, como ejemplifican economías emergentes con buena gobernabilidad como Botswana, Chile o Eslovenia. Descubrieron además que un país con un aumento súbito en sus ingresos, por ejemplo como resultado de un incremento en el precio del petróleo, no se beneficiará automáticamente de una mejor gobernabilidad, sino lo contrario, como efectivamente esta ocurriendo en Venezuela.

El crecimiento del ingreso por sí sólo no garantiza un mejor estado de derecho ni más voz cívica ni rendición de cuentas democrática. Más bien, es necesario emprender reformas constantes en materia de gobernabilidad, y son éstas las que resultan en ingresos más altos.

Cada vez más, son las propias naciones emergentes las que proponen utilizar estos indicadores como una forma de monitorear y centrar la atención en los temas de la gobernabilidad. Estos datos, al igual que las conclusiones que emergen de ellos, fueron destacados en la presentación que inauguró el plenario de la última conferencia mundial sobre Lucha contra la Corrupción en Seúl, Corea (2004), así como también en la Cumbre Económica de África del Foro Económico Mundial realizada en Durban, Sudáfrica, a mediados de Junio de 2004.

La calidad de gobernabilidad de un país es vista cada vez más como un indicador clave para mejorar el desarrollo y aumentar el interés por las inversiones extranjeras. Incluso, la ayuda de donantes tiene un mayor impacto en el desarrollo de países que cuentan con una institucionalidad estable o que hacen notorios esfuerzos por conseguirla.

[1] Instituto Internacional de Gobernabilidad de Cataluña. Revista Instituciones y Desarrollo Nº14-15. 2003.p.239-269.

[2] ACHARD, Diego y FLORES, Manuel. Op.Cit. p.30 y ss.

[3]PRZEWORSKI,A.”Democracy as an Equilibrium”.Working Paper,New York    University,Quartely Journal of Economics.Vol.109.1994 p. 465.

[4] KAUFFMAN, D., KRAAY, A. y LABATÓN-ZOIDO, P. Aggregationg Governance Indicators. Policy Research Working Paper 2195, 2000. [En línea] En http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/agg_ind.pdf

[5] MAYNTZ, R. “Nuevos Desafíos de la teoría de la Governance”, Instituciones y Desarrollo 7, 2000. SHARPF, F. European Governance. Common Concerns vs. the Challenge of Diversity. Working Paper 01/6. Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. 2001.
[En línea] Disponible en: http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp01-6/wp01-6.html

[6] PRATS, J. Previniendo Crisis De Gobernabilidad Democrática Un Aspecto Olvidado De La Cooperación Política. [En línea]. Revista Electrónica Dhial Nº 3. 2000. Disponible en: http://www.iigov.org/dhial/ 

[7]ALCÁNTARA, SAEZ, Manuel.”De la  gobernabilidad”,Revista América Latina Hoy Nº8,Instituto de Iberoamérica y Portugal, Universidad de Salamanca, Salamanca.1994. p.39-40.

[8] ALCÁNTARA, M. Op. Cit. 1994. p. 12.

[9]TOMASSINI, Luciano. “La Gobernabilidad en América Latina”, Revista Síntesis N° 25, Sociedad Editorial Síntesis, Madrid, 1996.p.50.

[10]BOENINGER, Edgardo. Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Editorial Andrés Bello, Santiago de Chile, 1997.p.13.

[11]BOENINGER, Edgardo. “La Gobernabilidad: un concepto multidimensional”. En Luciano Tomassini (comp.),¡Qué espera la sociedad del gobierno?, Centro de Análisis de Políticas Públicas, Asociación Chilena de Ciencia Política, santiago de Chile, 1994. p. 33.

[12]Kaufmann, Daniel. Replanteando Gobernabilidad: las lecciones empíricas desafían los convencionalismos” Instituto para la gobernabilidad del Banco Mundial. Washington 2003.Pág.3.

[13] Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Máximo Mastruzzi, Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004, Working Paper Series, Instituto del Banco Mundial, Washington, Mayo de 2005. Los datos se hallan disponibles en www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2005.

[14]KAUFMANN, Daniel. Replanteando Gobernabilidad, Op Cit. p.9.