La destrucción del SENIAT en la V República
“… en ciertos momentos, hombres de vida libertina reciben alabanzas, más allá de sus vicios, porque representan altas ventajas para la sociedad, mientras otros de moral muy severa, incapaces de disfrutar los más inocentes lujos, se convierten en la fuente de toda corrupción, desorden, división y otros negativos incidentes en el gobierno civil”. (David Hume ) (*)
1. El proyecto inicial
El Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT) bajo la conducción inicial de Julio Sosa Rodríguez, primer ministro de Hacienda del gobierno de Rafael Caldera, y José Ignacio Moreno León, primer superintendente, fue concebido para que funcionara como un ejemplo del profesionalismo y la meritocracia que, de acuerdo con la célebre visión weberiana, debe imperar en la administración pública. En su diseño original participaron expertos en materia tributaria y aduanal que conocían con detalles las exitosas experiencias de Francia y España, entre otros países. El proyecto, que formaba parte de la reforma fiscal del Estado, incluía la mejora de los mecanismos de recaudación de rentas internas, así como la modernización y automatización de las aduanas. En la etapa inicial del cambio el énfasis se colocaría en perfeccionar los mecanismos de recaudación interna. Posteriormente se avanzaría hacia las aduanas.
El SENIAT se concibió como un órgano con autonomía funcional, entre otras razones, para que sus funcionarios estuvieran liberados de la rígida escala salarial elaborada por la Oficina Central de Personal (OCP) para los servidores públicos. El organismo vendría a unirse a PDVSA y a la C.A. Metro de Caracas como símbolos de la eficiencia que era posible alcanzar en el sector público. Funcionaría como otra “isla de excelencia” en la que estaba vetada la intervención del carnet partidista y toda suerte de proselitismo.
Durante su primer año de actividades operó de acuerdo con estos parámetros, ciertamente insólitos dentro del sector oficial. Los resultados fueron inmediatos y sorprendentes. La recaudación fiscal aumentó en casi 50%. El aporte de los ingresos no petroleros al fisco nacional pasó a representar también alrededor de 50% del presupuesto nacional en 1996. Las metas de recaudación interna fueron superadas con creces. Por primera vez en la historia de la Venezuela petrolera parecía posible alcanzar un equilibrio entre los aportes fiscales del petróleo y las contribuciones del resto de la economía. Todo iba muy bien, pero, tanto éxito no era soportable.
2. Intentos y materialización del control
Mientras Julio Sosa Rodríguez fue el ministro de Hacienda, las relaciones entre este despacho y el SENIAT fluyeron sin tropiezos. Los problemas surgieron cuando aquella cartera fue asumida por Luis Raúl Matos Azócar, militante político desde sus años de juventud. A Matos Azócar le incomodó desde el principio la autonomía del SENIAT y sobre todo de su superintendente, Moreno León. La lucha por el control del servicio terminó decapitando al superintendente. Luego vino Edgar Paredes Pisani quien, con la experiencia y conocimientos adquiridos en la COPRE, intentó mantener el espíritu inicial del organismo. Conservó el plan de profesionalización y modernización comenzado por Moreno León. Avanzó hacia la automatización de las aduanas. Mantuvo y perfeccionó los procedimientos y controles ya establecidos. Pero, cometió un “error”: no se doblegó ante las apetencias autocráticas del ministro de Hacienda y trató de preservar la autonomía funcional del SENIAT. Intentó impedir que el servicio retornará al antiguo estatuto de simple Dirección de Rentas del Ministerio de Hacienda. Esta insubordinación le costó muy caro. Visto en la necesidad de escoger entre uno y otro, el presidente Caldera optó por el ministro.
La etapa final del gobierno de Caldera fue cubierta por Moraima Campo, profesional que había participado desde los inicios en la creación y consolidación del SENIAT. Con ella Matos Azócar no tuvo problemas. El control ya había pasado al Ministerio de Hacienda y el ministro era quien tomaba las decisiones fundamentales.
Con altos y bajos, más de lo primero que de lo segundo, había concluido la etapa inicial de reforma de la administración tributaria. Comenzaba la destrucción en la V República.
3. La situación en la V República
Desde que Hugo Chávez asumió el Gobierno, el SENIAT ha tenido cinco superintendentes. El promedio de permanencia en ese cargo tan importante para el funcionamiento del Estado es menor a 6 meses. Con tal inestabilidad resulta imposible mantener una política permanente de supervisión de los mecanismos de recaudación fiscal y modernización de las aduanas, así como de control sobre los numerosos vericuetos que va construyendo la corrupción. Las consecuencias de tal turbulencia han sido evidentes. La recaudación fiscal interna ha caído por debajo de las expectativas trazadas por el Gobierno. Los ingresos a través de las aduanas han mermado, a pesar de que las importaciones en 2000 alcanzaran la bicoca de 16 mil millones de dólares. Además, el contrabando a todas luces ha crecido como la hierba. No hay otra manera de explicar la proliferación cancerosa de la informalidad en las principales capitales del país, especialmente en Caracas. La mercancía que vende este sector entra de contrabando con la complicidad de autoridades que deberían velar por que se cancelen los derechos aduanales. Seguramente una parte importante de lo que deja de percibir el Estado va a parar al bolsillo de los que se hacen los “locos”.
Con relación al morbo de la corrupción, ciertamente nadie podría decir que había desaparecido durante las gestiones de Moreno León y Paredes Pisani. La corrupción ha demostrado una capacidad de adaptación mayor que la de los esquimales. Además, los corruptos son verdaderos genios de la inventiva. Los intereses que se combinan son muy poderosos e inveterados. La Guardia Nacional, los funcionarios civiles y los gestores privados forman un gang hermético. Sin embargo, en aquellas dos gestiones el problema se asumió desde una perspectiva integral: hay que mejorar los mecanismos de control, perfeccionar los procedimientos administrativos para reducir la discrecionalidad de los funcionarios públicos, tecnificar las unidades operativas, profesionalizar el recurso humano, dar incentivos materiales a los empleados, automatizar las aduanas y aplicar sanciones fuertes a quienes vulneren las normas establecidas. Se encaró el problema a partir de la estructura y funcionamiento de una institución involucrada en el manejo de miles de millones de bolívares. Es enfoque sistémico permitió reducir el margen de maniobra de la corrupción.
Sin embargo, no es ésta la visión con la que el gobierno de Chávez encara la gestión del SENIAT y el problema de la corrupción. Según el novísimo enfoque oficial, lo que hay que cambiar son las personas, no los procedimientos, las funciones y las estructuras. En el lugar de los “corruptos puntofijistas”, hay que poner militares honestos, comprometidos con “el proceso” y, por definición, “incorruptibles”, no importa que carezcan de la formación adecuada el área de la administración tributaria e ignoren qué es un servicio integrado como el SENIAT. El voluntarismo ha desplazado a la automatización. La incondicionalidad al profesionalismo. La lealtad a los procedimientos. La discrecionalidad a las normas taxativas. Ahora, tal como quería Matos Azócar, todo está preparado para que pierda su autonomía funcional y pasé a ser una dependencia subalterna del Ministerio de Finanzas. La ceguera fanática ha llevado a que el SENIAT de la V República no sea ni la sombra de lo que fue en sus orígenes.
Ahora se está recogiendo la cosecha de todo ese desaguisado. La corrupción en las aduanas campea como nunca. Los amos del negocio siguen tan campantes y poderosos como siempre. Por los pasillos del organismo se comenta que el episodio del intendente nacional de aduanas, Pedro Rodríguez, no es más que un ajuste de cuentas entre grupos que se disputan el poder dentro del servicio. La impericia de la directiva del SENIAT ha permitido que la recaudación caiga a sus niveles más bajos desde que el organismo fue creado, y que a través de las aduanas el Fisco perciba menos ingresos que cuando se importaba la mitad de lo que hoy se importa.
El deplorable estado en el que se encuentra el SENIAT genera efectos muy negativos sobre el conjunto del país. Cualquier intento de reducir la dependencia fiscal de los ingresos petroleros se estrellará si esa institución no funciona eficazmente. El propósito de superar el modelo rentista y avanzar hacia un esquema basado primordialmente en la recaudación tributaria interna del sector no petrolero, naufragará.
La experiencia de Venezuela y de los países más avanzados en este campo demuestra, sin lugar a apelaciones, que los llamados morales, la emulación y la revolución cultural a la que los epígonos del régimen son tan afectos, resultan totalmente inútiles cuando no están soportadas sobre instituciones dirigidas por profesionales solventes y montadas sobre organigramas simples y eficientes. Todo lo demás son cuentos de caminos. Los revolucionarios y los militares honestos pueden ser muy buenos para otras cosas, no necesariamente para recoger tributos y administrar las aduanas. Hay que recordar a Hume.
(*) Citado por Carlos Raúl Hernández en DESPOTA BIENHECHOR. ESTADO MALHECHOR. Panapo, Caracas, 1998.
