La necesidad de un Programa Económico de Recuperación y Reestructuración

1. Introducción

Por más de veinte años Venezuela ha experimentado problemas económicos importantes por la declinación de los ingresos petroleros reales y la falta de una política compensatoria que permitiese sustituir esta
declinación. Particularmente entre 1998 y 1999 la economía ha recibido un conjunto de shocks negativos de gran envergadura. En 1998 sufrió el embate de la reducción brusca de los precios del petróleo, la
percepción negativa de los mercados financieros con relación a los mercados emergentes y un shock político por la incertidumbre que creó
la posibilidad, que finalmente se materializó, de un cambio político significativo. En 1999 el shock político continuó y a pesar de la recuperación de los precios petroleros, se agudizó la recesión
económica. La escena económica fue dominada por una agenda
constituyente excesivamente conflictiva, la cual culminó en una nueva Constitución que refuerza el contenido estatista y rentista presente en la Constitución de 1961. Simultáneamente se aplicó una política económica no modernizante y claramente ineficaz, caracterizada por una contracción muy importante del gasto público, básicamente en el sector petrolero, sin el complemento de reformas estructurales o de políticas dirigidas a mejorar la eficacia de la oferta. Finalmente, a mediados de diciembre, un desastre natural de proporciones no conocidas en
Venezuela ha destruido infraestructura clave con pérdidas humanas que podrían ser de decenas de miles.

Según el BCV, en 1999 la caída del producto es del 7,2%, estimación realizada antes de la tragedia natural de diciembre. Ello sucede después de una reducción de casi 1% en 1998. Actualmente la tasa de desempleo abierto podría alcanzar el 19%, con un empleo informal alrededor de la mitad del empleo. La caída del producto en los últimos seis trimestres podría representar el peor o uno de los peores desempeños económicos de Venezuela en su historia moderna. Con relación a la balanza de pagos, el aumento de los precios petroleros y la reducción de las importaciones arrojó un saldo positivo en cuenta corriente por más de US$ 5.000 millones, pero la cuenta de capitales de corto plazo indica una salida importante de capitales, más de US$ 4.000 millones. Según estimaciones informales, el shock del desastre natural podría representar alrededor de 5% o más del producto.

En síntesis, se trata de una situación realmente preocupante que, en
nuestro criterio, requiere un cambio en el rumbo económico. Los efectos del desastre natural crean la posibilidad de replantear la política económica e instrumentar un programa económico especial dentro del marco de una política económica coherente de mediano plazo y de
profundas reformas estructurales para superar la crisis. Este potencial programa sería distinto a la política económica aplicada en 1999, caracterizada por una reducción importante del gasto público con
anclaje cambiario, y que aparentemente se piensa continuar en el 2000 pero esta vez con una política fiscal expansiva.. La ocasión de la catástrofe natural puede ser la oportunidad¹ para relanzar la política económica desde una plataforma que apunte a un crecimiento sostenido y estable, compatible con la reducción de la inflación en el mediano
plazo, la reconstrucción y modernización del país.

Este documento intenta presentar una reflexión inicial acerca de cual podría ser el contenido económico de este tipo de programa, al cual
denominaremos Programa de Recuperación y Reestructuración (PERR) para simplificar la exposición, aunque obviamente son más bien ideas para la discusión que un programa definido. La idea central del potencial programa es combinar una política expansiva controlada de gasto público en el corto plazo (año 2000) con una trayectoria que tienda a corregir la apreciación cambiaria real, y un conjunto de reformas estructurales de gran envergadura que produzca el efecto de un shock positivo desde el lado de la oferta (que intente contrarrestar los shocks negativos
anteriormente mencionados) y dote a la recuperación de una sustentación sólida para el mediano plazo. Se supone que no existirían restricciones institucionales para la aplicación de este tipo de programa. A
continuación, como marco de la discusión, se hace un breve análisis de lo que ha sido el comportamiento económico venezolano de los últimos años, destacando algunos aspectos que se consideran problemáticos.

2. Comportamiento macroeconómico reciente

Entre 1989 y 1999 el desempeño de la economía venezolana ha sido
negativo. La tasa de crecimiento promedio del PIB fue de 1,2%, con una desviación estándar de 5,8%, como indica el cuadro1 y gráfico 1. Teniendo en cuenta que para el mismo período la tasa de crecimiento de la población ha sido aproximadamente 2%, la conclusión es que la riqueza de que dispuso cada venezolano en 1999 es significativamente menor que la de hace 11 años. A lo anterior hay que agregar que el producto no sólo se ha estancado, sino que su comportamiento ha sido volátil, es decir que ha tenido años «estelares», como en el trienio 1990-92, donde el crecimiento impulsado por un sector petrolero boyante ha estado incluso por arriba del potencial (1991) y similar al de los países exitosos del mundo, pero también hemos competido por los últimos lugares, como en 1989, con una caída de 8,3%, o 1999 donde la caída sin contabilizar el efecto del desastre natural de diciembre es superior al 7%. En este sentido es importante destacar que para los agentes económicos, especialmente los que toman las decisiones de inversión, es tan importante la estabilidad del crecimiento como el crecimiento mismo.

Desagregando la economía en dos sectores, petrolero y no petrolero, el caso del sector no petrolero resulta peor que para la economía como un todo, ya que el crecimiento promedio interanual del sector no petrolero ha sido cercano a cero (0,2% ), con un fuerte decrecimiento en términos per capita y una alta desviación estándar, la cual en ese período alcanza 6,4%. Obviamente que el resultado, tanto en el crecimiento como en la estabilidad del mismo ha sido mejor para sector petrolero, con un ritmo promedio interanual y desviación estándar de 4,6% y 5,7% respectivamente. El principal inconveniente de esto es que el sector empleador por excelencia y con mayor potencial para hacer llegar a la población los beneficios de un crecimiento originado en el esfuerzo productivo es obviamente el sector no petrolero. Tan importante como esto es la relación entre el crecimiento de largo plazo y el desarrollo tecnológico, asociado principalmente a los sectores manufactureros o de punta, como muestran los análisis empíricos sobre el tema.

Cuadro 1

(%=Image(4241483,»c»)%)

Nota: la caída del PIB total de 1999 es superior a las caídas del PIB perolero y no petrolero debido a una caída de 17,5% en los derechos de importación, uno de los componentes del valor agregado no considerado en la sectorización del cuadro 1.

Gráfico 1

(%=Image(6495465,»c»)%)

El gráfico 1 sugiere una asociación positiva entre la tasa de variación del comportamiento del producto global y el sector petrolero², el cual en buena medida depende del contexto internacional, en particular de
los precios del petróleo. En los apartes siguientes intentaremos sintetizar algunos de los canales que relacionan la economía con los shocks externos.

3. Crecimiento, términos de intercambio y política económica

Seguramente las causas del pobre desempeño de la economía en la década reciente son múltiples, pero en este aparte deseamos destacar dos, por la relevancia que tienen para la política económica que en nuestro criterio debería aplicarse a futuro. Estas son el comportamiento de los términos de intercambio y las políticas económicas que han acompañado
los shocks de términos de intercambio. Los términos de intercambio son la relación entre el precio de las exportaciones y de las importaciones, y básicamente en Venezuela están determinados por las variaciones de los precios de las exportaciones petroleras. En el gráfico 2 se muestra la evolución de los términos de intercambio y en el gráfico 3
Gráfico 2

(%=Image(2606443,»c»)%)
Gráfico 3

(%=Image(3873029,»c»)%)

la de las exportaciones petroleras reales per capita. Además de la
volatilidad de los términos de intercambio, se puede observar una
tendencia a la declinación y un comportamiento similar en los ingresos reales por exportaciones petroleras en términos per capita.

Parece clara una tendencia a volver a los niveles más bajos a los observados en la primera mitad de la década de los 70 e inicios de los 80. De hecho, desde 1986, los niveles han estado en promedio por debajo a los de dichos años y dos shocks favorables (1990, 1996), que en su momento han sido percibidos como un retorno permanente a elevados niveles de exportaciones petroleras, sólo se acercan a los niveles de
comienzos de los setenta y están muy por debajo de los de mediados de
los setenta y comienzos de los ochenta. Es decir, no sólo Venezuela es vulnerable a la volatilidad de los precios petroleros, sino que
posiblemente debe adaptarse a una situación donde los ingresos
petroleros reales serían sensiblemente inferiores a los que proporcionó el sector petrolero hasta la primera mitad de los ochenta.

La política económica diseñada en los últimos años, más por omisión que en forma consciente, supuso que los shocks positivos mencionados eran permanentes cuando de hecho resultaron transitorios. Efectivamente, tanto el aumento de precios del petróleo de 1990 como el de 1996 fueron seguidos por expansiones de corta duración motorizadas por el gasto público. En el primero de los casos se paso de crecimientos del PIB 9,7% y 6,8% en 1991 y 1992 respectivamente, a caídas de 0,4% y 2,4% en
los años 1993 y 1994. El shock de 1996 llevó a un crecimiento del PIB de 5,9% en 1997 que dio paso a una contracción de 0,7% en 1998 al cambiar la tendencia del mercado petrolero internacional, y a una recesión todavía más profunda en 1999, aunque en este caso los factores de política económica (contracción fuerte del gasto público, básicamente de PDVSA) y el shock político son los que determinan el
comportamiento negativo del producto, ya que pese al importante
repunte de precios del petróleo desde el segundo trimestre del año, existe una profunda recesión.

A objeto del diseño de una política de recuperación que se iniciaría en el 2000, es fundamental mantener la perspectiva de mediano y largo
plazo. En este sentido, aun con supuestos optimistas, las exportaciones petroleras per capita no alcanzarían los niveles de comienzos de los años setenta³. Esto quiere decir que la política económica de un
potencial PERR no debería suponer ingresos petroleros altos en forma permanente, y por tanto no debería basar la recuperación solamente en el diseño de un programa de gasto fiscal expansivo alimentado con
fuentes fiscales petroleras. Antes de establecer cuáles podrían ser las líneas centrales del PERR, es conveniente analizar en forma sucinta dos canales de trasmisión del los shocks petroleros, las políticas fiscales y el comportamiento del tipo de cambio. En el aparte 4 se analiza el aspecto fiscal, destacando sus limitaciones y restricciones, en el aparte 5 se toca el tema cambiario y el aparte 6 la relación entre el tipo de cambio y la inflación.

4. Política fiscal y crecimiento.

Uno de los canales de trasmisión de los shocks petroleros externos a la economía es la política fiscal, y en general la política de ingresos y gastos del sector público. Este canal ha tenido tres características:
la prociclicidad, su perdida de eficacia para mantener el crecimiento y aún para estimularlo en el corto plazo, y por último, la reducción
relativa de los ingresos fiscales petroleros. Por ejemplo, a pesar de
la actual recuperación de los precios petroleros y de la fuerte reducción de inversiones de PDVSA, el aporte fiscal del sector petrolero de 1999 apenas alcanzó a 6,4% del PIB, cuando en 1997 la
contribución fiscal del sector fue de 13% del PIB y en 1990 del 19%.

En el cuadro 2 se presentan los grandes agregados fiscales de ingresos, gastos y déficit para el período 1990-1999. Se observa prociclicidad en la política fiscal, ya que los shocks positivos de términos de
intercambio y sus efectos en los ingresos petroleros son acompañados por aumentos en el gasto, particularmente en los años 1990 y 1991, que se ajustan sólo parcialmente una vez que el shock desaparece. Así mismo es claramente perceptible el carácter no sustentable en el mediano
plazo de la política fiscal expansiva (sustentada en ingresos fiscales petroleros) como motor del crecimiento, por la aparición sucesiva del déficit fiscal al desaparecer el shock positivo externo o producirse uno de carácter negativo, y en la importancia relativa que han ido adquiriendo los ingresos fiscales no petroleros.

Sin embargo, el problema no sólo afecta el mediano plazo sino también el propio corto plazo. En el análisis acerca el trade off entre crecimiento e inflación⁴, es claramente visible la perdida de eficacia que ha experimentado en el tiempo la política fiscal expansiva para estimular el crecimiento aún en el corto plazo, posiblemente por las características del contexto macroeconómico que ha rodeado a este tipo de política.

Cuadro 2

(%=Image(9778730,»c»)%)

Es interesante observar, no obstante, que pese al insuficiente ajuste que ha acompañado el deterioro de los términos de intercambio, la
evolución de la composición de los ingresos fiscales ha significado una reducción en el déficit interno, lo cual puede tener consecuencias para el comportamiento de los precios.

En este sentido, al analizar el resultado financiero del gobierno
central, se percibe un cambio en la composición de los ingresos fiscales: cada vez es mayor contribución de los ingresos no petroleros, los cuales pasan de aportar menos de la cuarta parte en 1990 a casi dos tercios en 1999. Así mismo, se debe señalar también que la totalidad del aumento de los ingresos no petroleros es básicamente imputable a
los impuestos indirectos. El aumento de la tributación interna muestra el esfuerzo que ha hecho la sociedad venezolana para ajustarse a la declinación de los ingresos petroleros.

Otra aproximación al problema fiscal, que ha sido destacada en los estudios de crecimiento, tiene que ver con la calidad del gasto y de la política fiscal como elemento para fortalecer el crecimiento de largo plazo. Este aspecto no está directamente relacionado con la política fiscal como canal de trasmisión de los shocks externos petroleros. Se refiere a la posibilidad que el gasto fiscal o público, y en general la política fiscal, pueda constituir una externalidad que incida positivamente sobre el crecimiento de largo plazo. Esta tesis ha adquirido relevancia a partir de las teorías del crecimiento endógeno.

Los estudios tanto para Venezuela⁵ como otros países, confirman la relación positiva entre gasto público en infraestructura y capital humano y el crecimiento de largo plazo, siendo particularmente intensa o
significativa la relación con el primer tipo de gasto. En el caso
venezolano la «calidad del gasto» del Gobierno Central ha empeorado en los últimos años, con una mayor orientación hacia gastos que presentan una relación negativa con el crecimiento de largo plazo. Así mismo
ellos confirman que el posible aumento de la tributación no petrolera que Venezuela requeriría tiene un costo: puede afectar negativamente el crecimiento en el corto plazo.

5. Política cambiaria y crecimiento

Desde la perspectiva del crecimiento económico, la política cambiaria importa por su efecto sobre el tipo de cambio real y por esta vía, en
las exportaciones netas y en el sector productor de bienes transables. El gráfico 4 presenta la relación entre la tasa de variación del tipo de cambio real bilateral con Estados Unidos y la tasa de variación del producto no petrolero. Es notable la relación inversa entre las dos tasas de variación. A pesar de que el producto no petrolero incluye los bienes y servicios no transables, la relación inversa parece refutar
las conclusiones de la teoría convencional con respecto al efecto contractivo que tendría la apreciación del tipo de cambio real, o en
sentido inverso, el efecto expansivo de la depreciación en términos reales.

El gráfico puede ser engañoso. Es importante destacar que un análisis riguroso de la relación entre el tipo de cambio real y el crecimiento requiere no sólo definir adecuadamente las variables, sino controlar el análisis por factores exógenos que pueden estar interviniendo en el proceso, como por ejemplo la existencia de incoherencias entre la
política cambiaria, monetaria y fiscal, o el hecho de que las grandes devaluaciones del período considerado han coincidido con la aplicación de programas de ajuste cuyos efectos en el corto plazo han sido
indudablemente recesivos. Igualmente, es importante destacar que no basta estudiar las relaciones contemporáneas entre las variables, particularmente cuando interesa analizar fenómenos de largo plazo, y que relaciones como la destacada anteriormente pueden alterarse al
ampliar el horizonte del análisis. Aún tomando en cuenta estos aspectos, es evidente que la experiencia empírica venezolana parece confirmar la tesis de una relación inversa entre depreciación o
devaluación real y crecimiento económico en el corto plazo, a pesar que pueda existir una relación positiva para el mediano y largo plazo. Este elemento es importante porque en la actualidad el tipo de cambio real está apreciado y algunos analistas suponen que para iniciar el crecimiento se requiere con una devaluación nominal de gran envergadura.

Pensamos que este tipo de análisis resalta la relación entre comportamiento de la economía y los términos de intercambio,
priorizando el lado de la demanda. Sin embargo, es importante analizar también las relaciones desde el lado de la oferta. En este sentido, la relación positiva entre el tipo de cambio real y el crecimiento podría explicarse en la presencia de una externalidad positiva asociada a la mejora en los términos de intercambio que aumenta el rendimiento privado de la inversión por efecto de insumos intermedios importados, pero que también aprecia la moneda. La hipótesis en este caso sería que el efecto riqueza superaría al efecto sustitución de importaciones
netas.

Gráfico 4

(%=Image(3846250,»c»)%)

La existencia de diversos canales que relacionan el crecimiento con el sector externo de la economía, indica la conveniencia de evaluar la
política cambiaria y la estimación del tipo de cambio real, o más exactamente el tipo de cambio real de «equilibrio», desde una perspectiva más general y no sólo de corto plazo. En el gráfico 5 se presenta el grado de sobre-valuación de la moneda hasta finales de 1998, la cual se define como la diferencia entre el tipo de cambio real efectivo y una estimación del tipo de cambio real de «equilibrio»
calculado a partir de sus fundamentos, básicamente comportamiento de
los términos de intercambio, el gasto fiscal, la productividad del sector no transable y la política comercial.

Gráfico 5

(%=Image(3558545,»c»)%)

A partir de este modelo de determinación del tipo de cambio real de «equilibrio», se aprecia una sobre-valuación importante para el cierre de 1998 de aproximadamente 25% que quizás disminuyó en 1999 por la recuperación de los precios petroleros.

6. Tipo de cambio e inflación

Si las principales causas del pobre desempeño macroeconómico de los
últimos años son los shocks de términos de intercambio, las insuficiencias de la política económica, y la ausencia de reformas estructurales que compensen la declinación petrolera, uno de los principales canales de transmisión que media entre causas y efectos es el comportamiento de los precios. Para decirlo en términos orgánicos, la inflación alta, como la fiebre, es síntoma de que existe una enfermedad. Pero no es un mero síntoma, al punto que existe un importante consenso académico y político con relación a los efectos indeseados de la inflación, particularmente en el ahorro y la inversión, factores fundamentales del crecimiento económico.

En el gráfico 6 se puede observar el comportamiento de la inflación durante las últimas tres décadas y su relación con la variación del tipo de cambio. Es claro que existe, en el corto plazo, una relación positiva entre devaluación o depreciación cambiaria nominal e inflación. Así mismo, los análisis realizados confirman que las maxi-devaluaciones del tipo de cambio nominal realizadas han tenido efectos estánflacionarios en el corto plazo⁶.

La inflación se ha venido acelerando al pasar de un promedio interanual de 6,3% en los años setenta, a 17,6% en los años ochenta y a 49,3% en los noventa. La volatilidad o variabilidad de la inflación, medida por la desviación estándar del índice de precios, también ha aumentado, pasando de 2,9% a 12,2% y a 24,4% en los años setenta, ochenta y noventa respectivamente. Sin embargo, en términos relativos a su promedio, vale decir de acuerdo a su coeficiente de variación⁷, la variabilidad aumentó de 46,6% a 69,5% entre los años setenta y los ochenta, para caer a niveles similares a los setenta en los noventa, 49,5%.

Gráfico 6

(%=Image(2044904,»c»)%)

Otro aspecto interesante a destacar es el hecho de que luego del valor máximo de 103% observado para 1996, la inflación puntual ha presentado una tendencia claramente descendente, cayendo hasta un 20% para 1999. A pesar del descenso, la inflación todavía es muy alta, y no podría considerarse que está controlada.

Sin intentar una explicación profunda del fenómeno inflacionario
venezolano⁸, pareciera existir una relación entre los desequilibrios
internos y externos (que introdujo la declinación petrolera) y el
necesario abandono del tipo de cambio fijo como ancla nominal. En presencia de un desequilibrio estructural de las cuentas fiscales y problemas en el sector externo, se produce un círculo vicioso
devaluación-inflación que sólo puede ser quebrado con un conjunto de reformas de envergadura.

La relación entre déficit fiscal e inflación se puede abordar por la
incidencia de la situación fiscal en la base monetaria y por las expectativas que se formen respecto al uso de la devaluación para
obtener efectos fiscales y en el sector externo. En este contexto, la medida más relevante de déficit (con relación a la inflación) parece ser el déficit interno. En el cuadro 2 se observa una reducción del déficit interno⁹, la cual (junto con la apreciación cambiaria)
explicaría en buena medida la desaceleración inflacionaria de los
últimos tres años.

Para entender como la inflación ha afectado el ahorro doméstico y el crecimiento, es interesante evaluar el grado de monetización de la
economía. En el gráfico 7 puede apreciarse una desmonetización
significativa de la economía, una respuesta de los agentes económicos al efecto erosionante de la inflación en sus saldos de dinero y de activos financieros domésticos, así como del conjunto de los
desequilibrios presentes en la economía.

Gráfico 7

(%=Image(1068769,»c»)%)

Indudablemente que en una economía abierta las limitaciones domésticas al financiamiento de la inversión no necesariamente implican una reducción de la inversión. En otras palabras, el aparente desestímulo al ahorro que implica la inflación (reflejado en la desmonetización de la economía) y otros desequilibrios económicos, no supone una restricción absoluta a la inversión al existir fuentes externas de financiamiento. Sin embargo, los análisis empíricos muestran la existencia de una relación negativa entre inflación (más precisamente la
aceleración de la inflación) e inversión, y en el caso venezolano esta relación parece confirmarse¹⁰.

El gráfico 8 muestra como la inversión privada real, luego de una fuerte expansión a mediados de los años setenta, ha caído a niveles similares a los de finales de la década de los años sesenta. Aunque parece obvio que la inflación no es la causa de esta brusca reducción, sí existe una relación inversa entre inflación e inversión, por lo tanto es importante reducir la inflación en el mediano plazo para recuperar la inversión privada.

Será difícil recuperar la inversión privada en forma sostenida, y ello no podrá basarse en expansiones de la demanda agregada pública no sustentables. Este tipo de política produce la oscilación de la
inversión que se percibe en último segmento del gráfico.

(%=Image(4845594,»c»)%)
7. Síntesis del comportamiento económico

Los comentarios hasta ahora realizados tienen el propósito de señalar
limitaciones que existen para instrumentar un programa exitoso de recuperación, o destacar algunas de las áreas controversiales de la
política económica, por ejemplo el área cambiaria. Hay temas
importantes que no hemos tocado, como la política de ingreso, que abordaremos al indicar los posibles elementos del potencial programa de recuperación. En este aparte deseamos sintetizar los aspectos hasta ahora abordados e indicar la insuficiencia del manejo de la demanda agregada para superar la recesión y tener crecimiento sostenido.

En primer lugar, el problema del sector petrolero no sólo es la
volatilidad de los términos de intercambio (por la volatilidad de los precios del petróleo) y la vulnerabilidad de la economía a los shocks externos, sino el hecho de la declinación de los ingresos petroleros y la potencial tensión entre las inversiones públicas en el sector
petrolero y la contribución fiscal de ese sector. Ello indica que existen dificultades para basar una recuperación inter-temporalmente sustentable en una expansión fiscal abrupta, propiciada por una situación coyunturalmente positiva del mercado petrolero. Este tipo de política puede conducir a repetir el ciclo de expansión-recesión que ha caracterizado la economía en los últimos once años. Además, una brusca expansión fiscal basada en recursos externos puede dar nuevo impulso al el fenómeno inflacionario.

En segundo lugar, parece claro que existe una sobre-valuación del tipo de cambio real. Sin embargo, en nuestro criterio, ello no tendría que conducir a una inmediata maxi-devaluación del tipo de cambio nominal (en este contexto, devaluaciones de aproximadamente más del 25%-30% ) para la corrección. La experiencia en Venezuela muestra que las maxi-devaluaciones nominales abruptas son muy estánflacionarias en el corto plazo¹¹, y que tienden a crear un circulo vicioso de
devaluación-inflación por la reacción salarial, donde en tiempo relativamente corto (más de un año) se pierde el efecto de la corrección cambiaria abrupta. Los últimos procesos de ajuste cambiario exitoso de Asia, Brasil o Colombia se realizaron en el contexto de programas de ajuste de carácter recesivo, con políticas fiscales y monetarias restrictivas. Tomando en cuenta la profunda recesión existente es difícil plantear que Venezuela requiere un ajuste recesivo en el año 2000. Nos inclinamos por una política que contemple una trayectoria de depreciación del tipo de cambio real, sin excluir una devaluación nominal en el corto plazo en una proporción manejable.

Por último, interesa enfatizar el agotamiento de un modelo de
crecimiento «rentista», donde el dinamismo económico ha estado tradicionalmente ubicado en el gasto fiscal cuya fuente fundamental de recursos fue el ingreso fiscal petrolero. La acertada conducción de las políticas de corto plazo (estabilización) es una condición necesaria para el crecimiento, pero definitivamente insuficiente. En este sentido, se requiere combinar una política económica de corto plazo con un conjunto de políticas y reformas estructurales de envergadura que permitan dar sustentación en el mediano plazo y largo plazo al crecimiento. Estas políticas de reformas podrían inducir un shock de oferta positivo. Las ideas específicas que se sugieren al respecto se tratan en los próximos apartes. La literatura sobre crecimiento económico ha tenido un importante impulso en la última década y hay cierto consenso en torno a las políticas que promueven el crecimiento de largo plazo. Un programa de recuperación y reestructuración debería considerar como parte integrante medias específicas relacionadas con el crecimiento de largo plazo, como obviamente lo que se refiere a la
inversión en infraestructura. Además deberían contemplarse medidas referentes a la acumulación de capital humano, el desarrollo tecnológico y la vinculación entre tecnología, productividad, apertura y crecimiento; las políticas públicas relevantes, particularmente la relación entre la estructura del gasto y estructuras impositivas con el crecimiento; las instituciones relevantes para el crecimiento; el papel del sector publico y el proceso de privatización. En el caso venezolano es de especial importancia el problema de la apertura petrolera y de áreas conexas. Así mismo es obvio que el tipo de programa que se sugiere implica crear un entorno político consistente con el mismo.

8. Elementos centrales del PERR
Las perspectivas del mercado petrolero y el relanzamiento de la apertura petrolera

Como indica el informe de AR sobre el comportamiento del mercado
petrolero¹², es difícil realizar estimaciones sobre el mismo. Un
escenario elaborado en noviembre del año pasado sugiere que el precio promedio de la cesta de exportación venezolana podría ser de alrededor de US$ 19,0 en el 2000, y luego podría declinar en forma no abrupta en términos nominales en el 2001, manteniéndose relativamente estables en el mediano plazo. El precio del WTI tendría una evolución similar, pero en un nivel superior, aproximadamente en US$ 3,0-3,5 más alto.

El volumen de exportación que hasta ahora ha anunciado el gobierno para el 2000 es de 2,7 millones de bpd. De cumplirse este escenario las exportaciones petroleras en el 2000 superarían en aproximadamente US$ 4 mil millones las estimadas en el presupuesto. Existen otros escenarios, dependiendo de las decisiones de la OPEP, pero en general tienen una tendencia de descenso en el mediano plazo. Suponiendo una tasa de
incremento de la oferta venezolana de 2%-3% interanual, la mayoría de
los escenarios implicarían exportaciones petroleras en el 2005
inferiores a las del 2000. Por lo general, se supone que los precios petroleros tenderían a mantenerse en una banda baja, como muestra el gráfico 9.

(%=Image(5268705,»c»)%)

Partiendo de la idea de que Venezuela no es determinante en el comportamiento de la oferta mundial¹³ y el proceso generalizado de apertura petrolera que existe en el contexto internacional, una
política alterna es aumentar el ritmo de crecimiento de exportación petrolera en volumen, por ejemplo a una tasa de 4%-5% interanual, la cual no es una tasa excepcional. Suponiendo que ello se pudiese realizarse sin afectar significativamente la oferta OPEP, el valor de las exportaciones petroleras venezolanas podrían aumentar en el mediano
plazo, pero en el 2005 todavía seria menor en términos reales per capita que las exportaciones del 2000. Es decir, si los precios de la cesta de exportación venezolana tienden a declinar en el mediano plazo con respecto a su nivel del inicio del 2000, según indican los
escenarios, es difícil que las exportaciones petroleras venezolanas en el mediano plazo superen la situación del 2000. Sin embargo, el nivel podría ser superior al de un escenario donde la exportación en volumen creciese sólo al 2%-3%. Obviamente el valor de las exportaciones
petroleras depende de la relación entre el precio, oferta y demanda y el volumen de exportación venezolana. En estos escenarios se ha supuesto que la tasa de aumento de la oferta venezolana de 4%-5%
interanual no es excepcional y sólo afectaría marginalmente a los precios.

Tomando en cuenta el posible comportamiento del mercado petrolero (con toda la incertidumbre que ello conlleva), y aspectos domésticos, estimamos que sería conveniente relanzar la apertura petrolera para
mantener una tasa de exportación petrolera acorde con las ventajas comparativas de Venezuela y no deprimir el valor de las futuras exportaciones petroleras por el efecto combinado de bajos volúmenes, con pérdida de posición en el mercado, y precios inferiores a los del 2000.

Habría que considerar además los siguientes aspectos. En primer lugar el nivel de reservas naturales petroleras de Venezuela es bastante alto¹⁴, a pesar de la baja calidad de algunos de los crudos, en segundo
lugar pueden existir tensiones entre las necesidades de inversión en el sector y la contribución fiscal de PDVSA, en tercer lugar la dinámica del sector petrolero puede tener efectos multiplicadores importantes para la economía real y, por último, en el mundo de los productores
internacionales de petróleo existe un proceso de apertura
significativo.

Parece importante buscar una formula para estimular el sector donde
Venezuela tiene amplias ventajas comparativas. En este sentido, el
relanzamiento de la apertura petrolera puede ser uno de los elementos importantes del shock positivo para darle viabilidad inter-temporal al PERR y estabilidad al crecimiento.

Las formas que podría tomar el relanzamiento de la apertura petrolera pueden ser variadas y ello requiere análisis cuidadosos para optar por esquemas óptimos. Quizás podría pensarse en cuatro esquemas con
distintas variantes, los cuales no tienen porque ser excluyentes entre sí. Un primer esquema, de posible aplicación inmediata, consistiría en perfeccionar la apertura existente, dando seguridades jurídicas y estimulando a las empresas que actualmente participan en la apertura. Un segundo esquema estaría basado en la licitación de concesiones, otro puede consistir en negocios conjuntos entre la petrolera estatal y el sector privado, y también se puede analizar la posibilidad de permitir la entrada de capital privado en la petrolera estatal o sus filiales sin que exista una pérdida de control del Estado en PDVSA.

En el contexto de la apertura petrolera podría ser muy útil intentar
lograr encadenamientos aguas abajo, sobre todo en el área de refinación si la apertura abarca la faja petrolera del Orinoco. Ello implicaría reformar la tasa impositiva sobre las actividades de refinación, la cual actualmente es similar a la petrolera y resulta demasiado alta para el desarrollo de la refinación.. Así mismo es importante rediseñar los esquemas de estabilización basados en las exportaciones petroleras, básicamente el Fondo de Inversión para la estabilidad macroeconómica (FIEM). Suponemos que el rediseño de este mecanismo debe orientarse a considerar la posibilidad de que el esquema de estabilización juegue el papel no sólo para la estabilización en el corto plazo sino de un fondo de ahorro, similar por ejemplo al esquema de Noruega, donde parte del rendimiento de los activos naturales se podría ahorrar o utilizar para reducir pasivos externos. Es decir, dotarlo de una perspectiva de largo plazo donde los activos naturales petroleros pueden ser considerados dentro de un esquema de manejo de activos y pasivos inter-temporalmente óptimo.

Política fiscal de reestructuración del gasto orientada a la
reconstrucción y de reformas para garantizar la solvencia. Acuerdo con las instituciones multilaterales.

La política fiscal del año 2000 puede ser expansiva pero en forma controlada. Lo fundamental no es la expansión global sino posibles modificaciones en la estructura del gasto. El aumento de gasto contemplado en el presupuesto del 2000 es relativamente alto (34%), y quizás debería reducirse la tasa de aumento global del gasto nominal contemplada en el presupuesto (quizás podría analizarse una tasa alrededor del 25%) dentro de una política de cambio importante en su estructura. La apertura petrolera podría permitir reducir el peso del servicio de la deuda, y sería necesario aumentar la proporción del gasto de inversión, básicamente en infraestructura, construcción y soporte financiero a los sectores más afectados por la crisis. Es decir una política fiscal acorde con la necesidad de un importante programa de reconstrucción. Obviamente ello requiere la focalización de subsidios y transferencias, y reducir la proporción del gasto corriente convencional. Así mismo es importante el financiamiento que pueda obtenerse a través del proceso de privatización y a través de los entes multilaterales. La privatización y la apertura de sectores como las comunicaciones, el eléctrico o el aluminio pueden mejorar la eficiencia de la oferta.

Seguramente sería conveniente llegar a acuerdos globales con las
instituciones multilaterales, especialmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, los cuales podrían dar un soporte importante a un programa de reconstrucción de corto y mediano plazo, y permitir el acceso al financiamiento en condiciones superiores a las que aisladamente obtendría Venezuela.

Desde el punto de vista del ingreso fiscal, habría que diseñar una trayectoria de aumento de la tributación interna en el mediano plazo, orientada a obtener en dos años un superávit primario y en el corto
plazo eliminar las exenciones del IVA. Se requiere un conjunto de reformas importantes, que optimicen la recaudación del ingreso sin
pensar en aumentos desmesurados de la tasa de tributación nominal. En el corto plazo podría pensarse en reducir los impuestos de nómina, lo cual podría reducir los costos de producción del sector privado mejorando su competitividad.

Política de ingreso orientada a evitar el deterioro del empleo

La política de ingreso estaría orientada a evitar un mayor deterioro del empleo. Esto implica la eliminación (o reducción a su mínima expresión) de aumentos generalizados de sueldos o de salario mínimo, y una redefinición de los pasivos laborales. Es decir una política
orientada al fomento del empleo y hacer compatible la expansión fiscal con la reducción de la inflación en forma significativa en el mediano plazo. En el sector petrolero, donde está planteado por el sector sindical un aumento generalizado del 126% (para dos años), habría que reducir sustancialmente este aumento(o eliminarlo) y modificar el esquema de prestaciones sociales existente.

Política cambiaria orientada a buscar la corrección del tipo de cambio real

El objetivo fundamental de la política cambiaria sería el de obtener una trayectoria que permita corregir la apreciación del tipo de cambio real. Como se indicó anteriormente, aparentemente la estrategia óptima para obtener este resultado estaría representado por un proceso que puede incluir un ajuste inicial limitado, es decir, menor del 20% y mayor del 10%. Quizás la depreciación del tipo de cambio real a lograr en el año 2000 estaría en el orden del 4%-5%, lo cual implicaría que la inflación sería algo mayor a la de 1999, pero con una tendencia
claramente descendiente en los últimos trimestres. La corrección cambiaria se necesita para darle viabilidad inter-temporal al sector externo y es necesario hacerla tratando de evitar la reacción de los salarios que en el pasado ha impedido mantener un tipo de cambio real de «equilibrio». El ajuste inicial del tipo de cambio nominal permitiría acercase al cumplimiento de la condición de arbitraje de la tasa de interés.

Reforma de la seguridad social y del Estado

En el área de la seguridad social habría que privilegiar la revisión de los pasivos laborales y la instrumentación de un esquema de pensiones donde juegue un papel importante la capitalización individual. Este mecanismo puede ser una fuente de ahorro importante en el mediano y
largo plazo.

Con relación a la reforma del Estado se debería dar nuevo impulso a la definición focalizada del rol del Estado, orientada básicamente a mejorar e incrementar la acumulación de capital humano y aportar
externalidades a través del gasto en infraestructura. Como se señaló anteriormente, ello implica un proceso de privatización y apertura.

Comentario final

Este documento intenta presentar un conjunto de ideas preliminares, y posiblemente incompletas, que motiven la discusión en torno a la
necesidad de redefinir una estrategia económica que de viabilidad a la reconstrucción de la economía Venezolana y permita retomar una senda de crecimiento sostenible. En algunas áreas se presenta la opción de
política económica con alguna precisión, tratando de aclarar su
contenido. No se ha comprobado la consistencia interna de las políticas sugeridas, pero ello se puede realizar y posiblemente sería parte de un nuevo documento. En forma un tanto a priori, suponemos que un programa basado en políticas similares a las sugeridas en este documento podría conducir a un crecimiento de alrededor del 3%-4% en el 2000, con una
inflación puntual de algo más del 20%. No se descarta que exista en el corto plazo trade off entre crecimiento e inflación y sería conveniente acompañar la discusión de las alternativas de políticas económicas con ejercicios que ilustren los potenciales resultados.

¹ No se analiza la viabilidad política del potencial programa, y posiblemente esta es baja.

² De hecho, a partir de 1983 la tasa de variación del producto petrolero y del producto global tiene una asociación positiva significativa.

³ Ver el análisis del sector petrolero y del posible comportamiento del mercado petrolero internacional.

⁴ Ver OPAM (1999), Informe Económico 1998, Febrero, Caracas.

⁵ Ver Palacios (1999), Crecimiento y Política Fiscal, Agosto, Caracas, y trabajos de la OPAM, 1999, Caracas.

⁶ Ver OPAM (1999), Informe Económico 1998, Febrero, Caracas, donde se intenta un modelo explicativo de la inflación basado en la tesis de los contratos escalonados.

⁷ El coeficiente de variación se define como la razón entre la desviación estándar y la media.

⁸ Ver OPAM (1999), Op.cit., donde se intenta explicar la inflación dentro del contexto de la tesis de los contratos escalonados.

⁹ Ver OPAM, op.cit.

¹⁰ Ver OPAM (1999),Informe Económico1998, Febrero, Caracas.

¹¹ Ver OPAM, op.cit.

¹² Ver Analítica Research, Palacios (1999), Los ingresos petroleros podrían no ser suficientes para superar la crisis (Informe sobre el posible comportamiento del mercado petrolero), Diciembre.

¹³ Posiblemente menos del 4% de la oferta mundial.

¹⁴ En forma aproximada se estima que las reservas probadas de crudo de Venezuela están alrededor de 73.000 millones de barriles, sin contar los crudos pesados de la faja del Orinoco, que podrían estar alrededor de 270.000 millones de barriles. Las reservas no son un elemento estático, y pueden evolucionar de acuerdo la los cambios tecnológicos y la exploración.