El auge del petróleo: ¿bendición o maldición? (II)
El segundo peligro de los auges petroleros es sobre-ajustar la política económica, especialmente la fiscal, al supuesto de que los ingresos del auge son permanentes o crecientes.
Venezuela tiene una experiencia muy negativa de auge petrolero: el boom petrolero de 1973-74, durante el primer gobierno del presidente Pérez. Al inicio del ciclo, los precios del petróleo se triplicaron bruscamente y se lanzó un ambicioso programa de desarrollo, la “Gran Venezuela”, basado en la permanencia de altos ingresos petroleros y el rol determinante del Estado en el área económica, facilitado por la propiedad del recurso natural energético y la estatización de las empresas petroleras. Al final del ciclo Venezuela terminó con un nivel de producto per cápita más bajo que a su inicio, y su tasa promedio de crecimiento del producto anual per capita subsiguiente ha sido menor a la de antes del inicio del ciclo. De hecho, ha sido negativa.
Un elemento importante del sobre-ajuste es extremar la dependencia fiscal de los ingresos petroleros. Los gastos fiscales se aumentan bruscamente (efecto de “voracidad fiscal”) al mismo tiempo que se deterioran los ingresos fiscales no-petroleros, presentándose situaciones de déficit aún en el auge. Las razones que se suelen invocar para aplicar este tipo de política son múltiples. Desde la necesidad de impulsar el crecimiento de corto plazo hasta utilizar el ingreso petrolero para “sembrar el petróleo” a través del Estado, aspirando a reducir la dependencia petrolera. Se suele acompañar este tipo de política de anclajes cambiarios para reducir la inflación, aumentos saláriales discrecionales desproporcionados sin relación con la productividad, políticas de seguridad social fiscalista y políticas sectoriales de carácter proteccionista.
El resultado estándar de este tipo de política ha sido la apreciación el tipo de cambio real (precio relativo de los no-transables y transables), con deterioro de los sectores que producen transables no-petroleros, sin que el impulso que se le dá a la demanda agregada pueda traducirse en una ruta de crecimiento más elevada por el efecto del “gran empuje” de gasto público. Y ello se puede producir aunque no existan caídas dramáticas del precio o ingreso petrolero.
Explicaciones de este tipo de resultado se pueden encontrar, por ejemplo, en la actualización de la tesis de la Enfermedad Holandesa (Sachs y Warner, 1995,1997 a,b), o en la posibilidad de que el “gran empuje” de demanda asociado al auge petrolero estimule los sectores donde no existen retornos crecientes, sino que por el contrario los sectores con retornos crecientes sean los productores de transables no-petroleros (Sachs y Warner, 1999). Sachs y Warner, en un estudio de países intensivos en recursos naturales, donde se incluye a Venezuela, muestra que para el período 1965-90 existe una asociación negativa importante entre el aumento de las exportaciones del recurso natural como proporción del producto y el crecimiento del producto.
Desde una perspectiva más institucional, están las tesis del “petróleo-maldición” de autores como Auty (1990,93,94), Gelb (1988), o la tesis Karl (1997) acerca del marco institucional que regula el comportamiento económico de los Petro-Estados. En Venezuela, el propio Pérez Alfonso, mantuvo una posición fuertemente crítica frente a la política que se aplicó a raíz del auge petrolero de 1973-74.
Desde el punto de las instituciones (normas y organizaciones), el peligro fundamental es que estas se sesguen más hacia el esquema “petrolero-rentista”. Al profundizarse institucionalmente la dependencia, el marco institucional influye sobre la toma de decisiones, quitándoles flexibilidad de acción ante los shocks externos y “encerrándolas” en una trayectoria de dependencia exagerada del petróleo. Un potencial ejemplo de este comportamiento son aquellas disposiciones donde se incrementa legalmente la financiación fiscal sin estimular la contrapartida de ingresos internos. Como existen ingresos petroleros muy altos, que se suponen permanentes o crecientes, la ruta fácil, de poca conflictividad social, es basar el gasto fiscal y transferencias crecientes en los ingresos petroleros, descuidando los ingresos fiscales no-petroleros. El aumento del gasto no tiene como contrapartida presión tributaria interna, lo cual dificulta que se activen los mecanismos que intenta garantizar la transparencia, rendición de cuentas y eficacia del gasto. Al contrario, el marco institucional estimularía el comportamiento de búsqueda de renta y la ineficiencia. En un momento de auge petrolero y de reformas institucionales, este es un peligro que habría que intentar evitar.
Por último, están los aspectos “ideológicos” que pueden reforzar las tendencias negativas presentes en los auges petroleros. Un primer aspecto es la legitimación del brusco aumento “renta monopólica” que recibe el país como consecuencia de los altos precios petroleros, considerando que los precios altos del petróleo son “precios justos” que corresponden a un derecho adquirido, y en segundo lugar está el reforzamiento de la idea del Estado, básicamente el Ejecutivo, como benefactor eficiente y bondadoso.
El primer componente esta ampliamente difundido en el país, tanto en la esfera política como en la población en general. En cierto sentido, ello corresponde a una lógica un tanto primitiva muy difícil de cuestionar por sus connotaciones emotivas. Aún políticos y economistas venezolanos de inclinación marxista tienden a defender a ultranza la “renta” petrolera, a pesar de la apreciación radicalmente negativa de Marx sobre la renta territorial. Tienden a suponer que los altos precios del petróleo corrigen un caso de “intercambio desigual” entre países subdesarrollados y desarrollados, cuando es claro que esta tesis, dentro del esquema marxista, sólo sería aplicable en los casos de exportación de commodities con muy alta intensidad de mano de obra. El segundo componente acentúa las posibilidades de que el marco institucional se incline a la dependencia “petrolero-rentista”.
Sintetizando, los auges petroleros, a pesar de la apariencia, pueden resultar más en una maldición que una bendición: ello depende en buena medida del comportamiento que se siga ante el auge. La experiencia del auge de 1973-74 sugiere que es justamente ese tipo de comportamiento el que hay que evitar.
