Sobre el Consejo de Estado

La institución del Consejo de Estado que, en la actualidad, existe en varios Estados, tiene su origen en Francia. En efecto, ya en la Edad Media existía en Francia lo que se conocía como curia regis, institución formada por grandes personajes cercanos al rey. Su función consistía en asistir al monarca en el gobierno del reino. Fue bajo el reinado de Henrique II cuando la expresión “Conseil d’État” (Consejo de Estado) comenzó a utilizarse. Se trataba de un consejo a cuyo cargo estaba el gobierno del interior y de lo contencioso administrativo.  Puede decirse que se trababa del antecesor del Consejo de Estado que existe actualmente en la República francesa.

Ya bajo la República surgida con la Revolución de 1789, con la asamblea constituyente, en 1790, se estableció el principio de la separación de poderes. Se estableció que el poder público debía ser juzgado por una jurisdicción específica y ella fue instituida por el Consulado como “Consejo de Estado”. Bajo el Consulado y el Primer Imperio, entre 1789 y 1814 se encargó de la elaboración de los Códigos Napoleónicos.

Después de la restauración de la monarquía, de la Segunda República y del Segundo Imperio, la Tercera República, en 1872, fijó la estructura del Consejo de Estado que aún se conoce hoy en día. Hasta la Segunda Guerra Mundial, el Consejo de Estado favoreció la promoción interna de los miembros, logrando con ello crear un cuerpo más profesional y más  independiente del gobierno

Durante la ocupación alemana, hubo un Consejo de Estado en la Francia de Vichy y otro en Francia Libre, en la que se creó un Comité jurídico, con sede en Argelia, en 1943. Ya con Francia liberada de la ocupación y después de la Segunda Guerra Mundial, se reorganizó el Consejo de Estado en 1945 y, con la Constitución de  1958 se le dio un papel de gran importancia. En 1962, cuando el general de Gaulle propuso un referendo constitucional para instaurar la elección presidencial por sufragio universal directo, el Consejo de Estado emitió una opinión desfavorable, no sobre el modo de elección sino basada en tecnicismos contitucionales. Sin embargo, la Constitución francesa de 1958, en su artículo 7, estableció que la elección del Presidente sería por sufragio universal y directo y, de ser necesario en una segunda vuelta, cuando en la primera ninguno de los candidatos hubiese obtenido más de la mitad de los votos.

En la actualidad, el Consejo de Estado francés tiene tres funciones importantes: Aconsejar, Juzgar y Administrar. Es consejero del Gobierno para la elaboración de proyectos de leyes, ordenanzas y ciertos decretos. Según la reforma constitucional del 2008, la Asamblea Nacional puede pedirle al Consejo de Estado para que considere un proyecto de ley presentado por parlamentarios.

En su misión de juzgar, es el supremo juez administrativo, el juez de última instancia de las actividades de la administración, ya se trate del poder ejecutivo, de la colectividades territoriales, de las autoridades independiente, de los establecimientos públicos y de los organismos que tengan prerrogativas de poder público.

En su misión de administrar, el Consejo de Estado administra el conjunto de la jurisdicción administrativa.

En la página de Internet del Consejo de Estado francés http://www.conseil-etat.fr/ puede leerse cómo está constituido, a saber:

Los miembros del Consejo de Estado de Francia son alrededor de 300 y entre ellos se distinguen cerca de 80 que forman un cuerpo de funcionarios de varios grados:

•          un vicepresidente;

•          vicepresidentes de sección;

•          consejeros de Estado en servicio ordinario;

•          consejeros de Estado en servicio extraordinario

•          maestros de las peticiones

•          auditores de 1ª clase

•          auditores de 2ª clase

Los auditores de 2ª clase son reclutados exclusivamente entre graduados de la Escuela nacional de administración. Por lo general, el Consejo de Estado por los alumnos con mejor clasificación, en concurrencia con la inspectoría general de las finanzas, y ante la Corte de las cuentas y las demás administraciones. A nivel de los maestros de las peticiones, tres postulaciones sobre cuatro se hacen de entre los auditores de 1ª clase y la última puede hacerse “alrededor del exterior” por decreto del presidente de la República, de entre los funcionarios que tengan por lo menos diez años de servicio público. A nivel de los consejeros de Estado, una postulación sobre tres puede hacerse al exterior, mediante decreto en Consejo de ministros, entre persona mayores de 45 años.

Jurídicamente, los miembros del Consejo de Estado no son magistrados (a diferencia de los miembros de otras jurisdicciones administrativas, de las cortes administrativas de apelación y los tribunales administrativos) sino funcionarios. Su estatuto es menos protector que el estatuto general de la función pública, notablemente en lo que concierne a las sanciones y al ascenso, que en principio se hace exclusivamente por escogencia. Sin embargo, se ha establecido la práctica de suplir las lagunas de su estatuto: esa práctica lleva, con el fin de garantizar la independencia del Consejo de Estado frente al poder político, a que la promoción se haga principalmente sobre la antigüedad y a que no se adopten medidas disciplinarias respecto de los miembros del Consejo de Estado del Consejo de Estado salvo caso excepcional. La intervención del Presidente de la República y del Consejo de Ministros en el nombramiento de los miembros del Consejo de Estado no deja de plantear la cuestión recurrente de su imparcialidad.

El Consejo de Estado de Venezuela

Cuando en la Asamblea Nacional Constituyente, en 1999, se planteó la creación de un Consejo de Estado, se pensaba que el mismo tendría la orientación del Consejo de Estado de Francia, asegurando su intendencia del poder ejecutivo y su formación con los miembros mejor llamados para constituirlo. Vemos si embargo que los artículos de la Constitución de la República Bolivariana se desvían de ese modelo. En efecto, en la Constitución de 1999 se dispone lo siguiente en cuanto al Consejo de Estado:

Artículo 251. El Consejo de Estado es el órgano superior de consulta del Gobierno y de la Administración Pública Nacional. Será de su competencia recomendar políticas de interés nacional en aquellos asuntos a los que el Presidente o Presidenta de la República reconozca de especial trascendencia y requieran de su opinión.

La ley respectiva determinará sus funciones y atribuciones.

Artículo 252. El Consejo de Estado lo preside el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva y estará conformado, además, por cinco personas designadas por el Presidente o Presidenta de la República; un o una representante designado o designada por la Asamblea Nacional; un o una representante designado o designada por el Tribunal Supremo de Justicia y un Gobernador designado o Gobernadora designada por el conjunto de mandatarios o mandatarias estadales.

Trece años después, mediante decreto presidencial con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica del Consejo de Estado, publicado en la Gaceta Nº 39.865 del 15 de febrero de 2012, se crea inconstitucionalmente dicho Consejo ya que una ley orgánica no puede ser objeto de delegación, sobre todo cuando al Presidente fue sólo objeto de delegación para legislar por decreto sobre los daños sufridos por desastres naturales.

En la exposición de motivos y en las disposiciones generales del referido decreto se plantean consideraciones sobre el origen bolivariano del Consejo, sobre su función de colaboración que se supone que debe ser para el mejor funcionamiento del Estado de derecho, para lo cual se requiere mucha independencia. Vemos, sin embargo que ya desde sus primeros artículos se notan las grandes diferencias que hay con el Consejo de Estado francés. Así vemos como el artículo 2 establece lo siguiente:

Artículo 2

Finalidad

El Consejo de Estado es el órgano superior de consulta del Gobierno y la Administración Pública Nacional con autonomía funcional, presupuestaria y financiera. Asimismo, estará encargado de evaluar, formular y recomendar políticas públicas en todas aquellas materias consideradas estratégicas para el desarrollo nacional, que le sean sometidas a su consideración por parte del Presidente o Presidenta de la República.

La misma composición se aleja del modelo francés y del de otros Estados democráticos como España. En efecto, siguiendo lo previsto en la Constitución, el artículo 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Consejo de Estado, establece, tal como lo dispone la Constitución que dicha institución estará compuesta  por cinco (5) personas designadas por el Presidente de la República; un (1) representante de la Asamblea Nacional; un (1) representante del Tribunal Supremo de Justicia y un (1) Gobernador designado por los Gobernadores de Estados, hemos visto como todos esos miembros y sus suplentes han sido designados por el Presidente o con su anuencia ya que se sabe que tanto la Asamblea Nacional como el Tribunal Supremo de Justicia y los Gobernadores de los Estados oficialistas, —que son mayoría—  no designan a nadie que no cuente con la anuencia del Presidente.

Muchos piensan que el recién nombrado Consejo de Estado no tendrá ninguna independencia y sólo servirá de herramienta útil para el Presidente, en momentos difíciles.