La negociación con Guyana

La reclamación venezolana sobre el territorio esequibo tiene como marco jurídico fundamental el llamado Acuerdo de Ginebra de 1966. En el preámbulo de dicho Acuerdo, se afirma que cualquiera controversia entre las partes «debe ser amistosamente resuelta en forma que resulte aceptable para ambas partes». En el artículo 1 del mismo leemos: «Se establece una Comisión Mixta con el encargo de buscar soluciones satisfactorias para el arreglo práctico de la controversia entre Venezuela y el Reino Unido surgida como consecuencia de la contención venezolana de que el Laudo Arbitral de 1899 sobre la frontera entre Venezuela y Guyana Británica es nulo e irrito». Desde 1966, oficialmente, Venezuela y Guyana mantienen dos interpretaciones mutuamente excluyentes del Acuerdo de Ginebra. Guyana sostiene que el objeto del Acuerdo es, en primer lugar, establecer la validez de la contención venezolana de que el Laudo es nulo e irrito. Se trataría, por tanto, de una disputa esencialmente jurídica y los posibles resultados de la controversia así definida serían o el de la afirmación de la validez del Laudo o el del reconocimiento de la nulidad del Laudo y con ello la apertura de un nuevo proceso de delimitación. Venezuela, por su parte, afirma que no tiene sentido proponer una solución «práctica y mutuamente satisfactoria» a una controversia estrictamente jurídica. Una Comisión Mixta, integrada sólo por las partes, es una institución claramente política y difícilmente podría esperarse de ella un dictamen jurídico. Si su mandato fuera jurídico, las partes se encontrarían en la insostenible posición de ser juez y parte. Negociar la validez o no de un Laudo, en una Comisión Mixta paritaria, no tiene sentido. Por tanto, para Venezuela el Acuerdo de Ginebra pone de lado el Laudo de 1899 y su objeto es un arreglo sustantivo y práctico de la controversia, satisfactorio y aceptable para ambas partes. Efectivamente si, como lo plantea la posición guyanesa, la controversia se limita a establecer la validez o nulidad del Laudo, a primera vista, no se entendería la razón por la cual Guyana aceptó firmar el Acuerdo de Ginebra. Es indudable que, jurídicamente, para la posición guyanesa, el Acuerdo de Ginebra es innecesario y deletéreo. Las razones de la firma del Acuerdo por parte del entonces gobierno guyanés, presidido por Forbes Burnham, hay que buscarlas en el plano político. El análisis de las mismas escaparía a la economía de estas breves líneas (los interesados pueden consultar mi libro: «Política Exterior de Guyana»). Cheddi Jagan, el ya desaparecido líder fundador del Partido Progresista del Pueblo (PPP), actualmente en el gobierno, como jefe de la entonces oposición guyanesa, se opuso a la firma del Acuerdo de Ginebra y, en su obra «The West on Trial», escribe al respecto: «El gobierno de coalición PNC-UF firmó conjuntamente con los gobiernos venezolano y británico el Acuerdo de Ginebra… y creó una Comisión Mixta (Guyana-Venezuela ). Así se concedió reconocimiento a la espúrea reclamación territorial venezolana y lo que era un caso cerrado desde 1899 fue reabierto». Quizás no sea innecesario destacar que estas palabras del líder fundador del partido de gobierno guyanés cuya viuda, Janet Jagan, es la actual Jefe de Estado, admiten claramente que, con la firma del Acuerdo de Ginebra, Guyana concede reconocimiento a la reclamación venezolana y acepta reabrir el caso que, supuestamente, había sido cerrado con el Laudo de 1899.

Ahora bien, durante las últimas décadas de este siglo, el gobierno guyanés, manteniendo su posición oficial, en diferentes oportunidades, extraoficialmente, ha aceptado explorar potenciales hipótesis de solución sustantiva de la controversia. Es obvio que, en abstracto, con dedicación y mucha imaginación, es perfectamente posible encontrar una solución «práctica». Sin embargo, el verdadero problema consiste en que esa solución debe ser satisfactoria y aceptable para ambas partes. Toda negociación internacional entre dos o más países, es una negociación compleja, que involucra los intereses de numerosos actores sociopolíticos relevantes en el «interior» de los Estados, que participan en la negociación. En el caso que nos ocupa, tanto en Guyana, como en Venezuela, existen, figuradamente, dos «mesas de negociación», una «externa» y otra «interna». La primera es la mesa «oficial», donde se sientan los negociadores de las partes: los gobiernos de Venezuela y Guyana. En la segunda mesa, cada gobierno debe negociar con los grupos «domésticos», activamente interesados en el resultado de la negociación internacional. Un acuerdo en la mesa externa será políticamente viable, sólo si es aprobado en la mesa interna. Por tanto, una solución práctica y definitiva de la controversia sólo será posible, cuando los gobernantes, en cada país, logren integrar una coalición mayoritaria de intereses internos que apoyen, o por lo menos acepten, el acuerdo negociado y alcanzado en la mesa externa. Si tomamos en cuenta que la reclamación venezolana abarca 156.890 km2, de los 214.920 km2, que integran el actual «territorio» del Estado guyanés, alrededor del 70% del total, nos daremos cuenta de la peculiar dificultad de encontrar, una solución práctica, aceptable y satisfactoria, no sólo para las partes, «sentadas» en la mesa oficial, sino para los grupos de intereses integrantes de las mesas internas, en cada uno de los dos países. En el marco de la negociación bilateral (no olvidemos que los actuales «buenos oficios» de Alistair Mc Intire, mantienen básicamente la negociación en una estructura bilateral), cualquier imaginativa y novedosa solución práctica (terrestre y/o marítima, «leasing», soberanía compartida, etc.) que un gobierno guyanés pueda realistamente aceptar, involucrará una parte relativamente menor, en relación a la totalidad del territorio en reclamación. Por tanto, dejo a la imaginación del lector las «dificultades» que un gobierno venezolano, encontraría para hacer «digerible», en la mesa interna, una potencial y realista solución práctica, negociada bilateralmente. La solución, por la vía bilateral, no es teóricamente imposible, sin embargo, implica, para los gobiernos involucrados, costos y riesgos políticos sumamente elevados. El Acuerdo de Ginebra prevee, en el caso del agotamiento de la vía bilateral, la utilización sucesiva de todos los medios de solución pacífica de controversias, estipulados en el artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas, «hasta que la controversia haya sido resuelta, o hasta que todos los medios de solución pacífica contemplados en dicho artículo hayan sido agotados.» Esta vía nos llevaría, antes o después, a un «recurso a terceros» de carácter vinculante, como un arbitraje «ex aequo et bono» que, siempre suponiendo que Guyana decida compartir oficialmente nuestra interpretación del Acuerdo de Ginebra, tendría como resultado un arreglo práctico de la controversia. Los costos, riesgos y dificultades de esta alternativa serían algo menores, en comparación con aquellos previsibles en la vía bilateral, efectivamente, serían repartidos entre dos gobiernos distintos: el gobierno que firmaría el tratado de arbitraje y el que esté en acto cuando se dicte la sentencia. Además, obviamente, es relativamente más fácil hacer aceptar, en las mesas internas, un tratado de arbitraje (dejando para el futuro la solución definitiva) que el propio arreglo de la controversia. Si se escogiera esta alternativa, habría que resolver el inconveniente de la contradicción con la posición venezolana contraria a la intervención de terceros en el diferendo con Colombia.

El Presidente Chávez inicia su gobierno con un fuerte respaldo popular y tiene, por obvias razones, una credibilidad relevante, en el sector militar, actor fundamental de la mesa interna venezolana, en particular, respecto a las controversias limítrofes. Por tanto, al gobierno Chávez se le abre una ventana de oportunidad, para avanzar decididamente, en el complejo y largo proceso de nuestra reclamación esequiba. La alternativa irresponsable, que ha tentado a muchos en el pasado, es la dilación indefinida, con espasmos de activismo aparente.