La importancia relativa de una nueva Constitución nacional

Pedro Paúl Bello

La principal oferta del Presidente de Venezuela, Hugo Chávez Frías, durante su campaña electoral y a lo largo de todos los meses transcurridos de su gobierno, ha sido la de redactar una nueva Constitución para sustituir la que, en su insólito acto de juramentación como Presidente, llamó "moribunda" Constitución de 1961.

Esta oferta fue vinculada, desde el inicio, a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (posibilidad no prevista en el vigente texto constitucional), dado que fue descartado el nuevo Congreso Nacional (electo apenas un mes antes de las elecciones presidenciales donde venciera Chávez) pues la correlación de fuerzas políticas resultó abiertamente desfavorable para el candidato y posterior Presidente de la República.

Pero para entender la actual crisis político-constitucional que vive Venezuela es muy importante el tener presente la relación, casi siempre problemática, que en los países de la Comunidad Ibero-americana ha existido entre Constitución y gobierno. Esto implica, necesariamente, dejar la mera consideración del texto constitucional como análisis de las realizaciones históricas del Estado constitucional para ir a alcanzar el conocimiento de aquellas realizaciones concretas bajo las cuales ha sido posible un cierto grado de funcionamiento y consolidación de dicho Estado. Lo difícil que ha sido lograr tal meta de consolidación lo prueba el hecho de que entre los 19 Estados latinoamericanos y los dos europeos que componen esta Comunidad Iberoamericana de naciones y durante los 180 años transcurridos hasta 1991, desde la primera Constitución que fue la de Venezuela de 1811 y la última la de Colombia de 1991, se han promulgado más de 200 nuevos textos constitucionales sin contar en ello las reformas constitucionales importantes que han sido realizadas. Venezuela, precisamente, es el país que con 22 Constituciones tiene el dudoso liderazgo de haber promulgado el mayor número de cartas fundamentales; le sigue la República Dominicana con 18 y cierran la larga lista Argentina y Panamá con cuatro. De todas esas Constituciones, solamente 13 han alcanzado a superar los 50 años de vigencia, sea nominal o real; tres de ellas corresponden al siglo XIX en su primera mitad; nueve fueron promulgadas en la segunda mitad del mismo siglo y tan solo una lo fue en el siglo XX. La más antigua y una de las más duraderas fue la Constitución monárquica del Brasil que duró 65 años, entre 1824 y 1889. Le sigue en antigüedad la Constitución republicana del Uruguay del año 1830 que duró 87 años, es decir hasta 1917. La más longeva ha sido la de Chile de 1833 que se mantuvo en vigencia por 91 años hasta 1924. La Constitución de México de 1917, que todavía rige, lleva hasta el presente 82 años y es la tercera en duración entre todas las de los países iberoamericanos. Puede afirmarse que en Iberoamérica se ha inveterado una mítica creencia en el poder de las Constituciones para resolver los conflictos cuando sobrevienen crisis por agotamiento de la dirigencia.

Tal realidad conduce, necesariamente, a la consideración del grado de verdadera vigencia de cada Constitución, esto es, a comparar el país real con el país legal. Debe tenerse presente que la vigencia de cualquier Constitución puede ser nominal o real. Se dice que las Constituciones de vigencia nominal "reinan pero no gobiernan", mientras que las de vigencia real "reinan y gobiernan".

¿Cuál es el problema de fondo y cómo se manifiesta?

El problema de fondo consiste en la existencia real del Estado constitucional. En América Latina - como también en España y Portugal - se ha presentado entre el Ejecutivo, entendido como "el gobierno" (que hereda toda la tradición del absolutismo autoritario de las Metrópolis), una recurrente contraposición histórica con el Parlamento o Congreso, que es una institución relativamente reciente y apenas reconocida por sectores minoritarios de las clases más ilustradas. En la base de este conflicto está el que se ha pretendido que al gobierno se le haya atribuido el objetivo de "hacer con eficacia", mientras que de la función contralora del Parlamento se dice que pareciera entorpecer tal objetivo.

El funcionamiento de Estado constitucional invoca la existencia de un régimen de gobierno que puede definirse como el funcionamiento real del par gobierno–parlamento sobre el que descansa el régimen, conforme al principio clásico de la división de poderes. Cuando tal par existe, es porque el gobierno ejecuta y, al mismo tiempo, se realiza la doble función legisladora y contralora del Parlamento. La doctrina aplicada, especialmente en el derecho constitucional de los países iberoamericanos, hace de la función de legislar tarea muy principal de gobierno, por la que el Parlamento también concurre al gobierno. Además, según la tradición del derecho constitucional castellano y portugués heredada en América, correspondería al Parlamento regular y controlar la gestión gubernativa, estableciendo los límites del ejercicio de la autoridad, a la vez que sanciona las eventuales violaciones.

La historia de los Estados iberoamericanos muestra patentemente cómo, tanto en el Nuevo Mundo como en la Península, neutralizar o eliminar el Parlamento le resultó muy fácil a gobiernos apoyados en una tradición absolutista incoada en la mayoría de una población que prefiere gobiernos fuertes, realizadores y distribuidores de beneficios concretos. Tan ello es así que cada vez que se ha producido en estos países el derrumbe del Estado constitucional, la primera manifestación de ese hecho ha sido normalmente la disolución del Parlamento. Es, sin duda, el camino que el actual gobierno ha querido tomar en Venezuela y que, si no lo ha hecho definitivamente ha sido, en primer lugar, por la presión internacional y las obvias consecuencias que ello acarrearía en un mundo globalizado. Luego, porque pese a la propaganda masiva que el régimen ha puesto en práctica, no es cierto el tan "cacareado" apoyo popular que dice tener el gobierno de Chávez: el presidente fue electo con una abstención del 40% y con una votación efectiva del candidato opositor que fue también del 40%. Es decir, subió a la presidencia con el 56% del 60% de los electores; valga decir, con el 33,6% del universo electoral. Posteriormente, al referéndum (que constitucionalmente ha debido ser solo consultivo y no deliberativo) para la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, sólo concurrió a las urnas el 33% del universo electoral. El voto aprobatorio (el sí) fue del 88% por lo que la aceptación real fue del 29%. Finalmente, para la elección de los representantes miembros de la Asamblea, la concurrencia fue del 49%, de la que los partidos del gobierno obtuvieron el 54% y los de la oposición el 43%; es decir, que la ANC, donde el gobierno tiene una representación superior al 90% (gracias a un mecanismo electoral sui generis que lo favoreció), los grupos políticos del oficialismo apenas obtuvieron menos del 27% del electorado total.

De esta forma, solamente van a existir etapas de funcionamiento y consolidación del Estado constitucional cuando haya sido posible conciliar la permanencia de gobiernos realmente eficaces en su función de gobernar con el cumplimiento, por parte del Parlamento, de sus funciones contralora y legisladora.

Entonces, es evidente que la vigencia real no tiene nada que ver con la nominal. El caso más dramático es el de la longeva Constitución de 1830 del Uruguay ya citada que, pese a sus 87 años de vigencia hasta 1917, era sólo letra muerta pues vio pasar, por lo menos hasta 1903, 25 gobiernos casi todos inconstitucionales por su origen (dos presidentes asesinados, uno gravemente herido, nueve derrocados violentamente y apenas tres que pudieran llamarse "normales" por su desenvolvimiento). Por su parte, la Constitución de Colombia de 1888 alcanzó a cumplir el siglo, pero en medio de cinco interrupciones, por lo que tuvo períodos de vigencia nominal y períodos de vigencia real.

Dada la actual situación política que vive Venezuela, donde el oficialismo encabezado por el Presidente de la República ha desafiado, vituperado y desconocido los Poderes nacionales legislativo y judicial, tan legítimamente constituidos como el propio Ejecutivo; dado que la Asamblea Nacional Constituyente, convocada e instalada en abierta contradicción con el texto constitucional vigente (aunque "permitida" bajo amenaza por la Corte Suprema de Justicia), ha invocado una condición de "soberana absoluta" derivada de una supuesta condición de "poder originario" que no posee y en vista del control absoluto que el Presidente ejerce sobre la Asamblea Constituyente, se concluye que en el régimen que se está implantando no existe ni va a existir la correlación armónica ni la separación real de Poderes independientes, sino que el Legislativo, sea Asamblea Constituyente o Congreso, quedará siempre subordinado a la voluntad del Ejecutivo. Se concluye entonces que, una vez más, con la nueva Constitución que se promulgue, no va a existir un Estado constitucional, quedando así interrumpido un proceso de 38 años de vigencia nominal y real de la Constitución, como ha ocurrido, por primera vez en el país, entre 1961 y 1999 con la todavía vigente Constitución de 1961.

Profesor Titular emérito de la Univ. Simón Bolívar
ex-Embajador de Venezuela en Italia