Las relaciones entre Venezuela y Colombia en un contexto internacional cooperativo

Carlos A. Romero

1.- Planteamiento Inicial.

El estudio comparado sobre las relaciones exteriores de Venezuela y Colombia presenta una serie de dificultades, las cuales se explican por dos razones fundamentales: 1) se da un escaso desarrollo del tema colombo - venezolano que vaya más allá de lo fronterizo o lo comercial; 2) las relaciones se han estudiado desde un plano bilateral y no en cuanto a su actuación frente a terceros.

En este marco, se aspira a identificar cuales han sido los principales elementos que han formado el estilo y la práctica de la política exterior de Venezuela y Colombia a un nivel internacional, las percepciones dominantes desde cada país sobre la actuación internacional del otro, los encuentros y desencuentros de ambos actores en ese nivel y las posibilidades de una mayor cooperación entre ellos.

En cuanto al tipo de política exterior que han desarrollado ambos países recordemos, siguiendo a Alan Henrikson, que hay seis tipos de diplomacia: la diplomacia tranquila, referida a una diplomacia normal y sin tropiezos; la diplomacia de protesta la cual descansa en la idea de la denuncia de un trato injusto, de una asimetría internacional; la diplomacia grupal, referida a como en un momento determinado varios países concuerdan en activarse internacionalmente dentro de un esquema multilateral o bilateral común; la diplomacia de nicho o sectorial, referida a aquella política exterior que se especializa en un o dos temas específicos; la diplomacia empresarial que descansa en la idea de una política exterior orientada a la promoción del comercio exterior del país y la diplomacia regulatoria, referida a la necesidad de implantar y defender mecanismos jurídicos de carácter internacional. (Henrikson, 1998).

En el caso de las relaciones internacionales de Venezuela y Colombia, la actuación de ambos países se ha mantenido bajo una combinación de estilos: de protesta a veces (coincidencia en la necesidad de un nuevo orden económico internacional en los setenta), de grupo ( pertenencia común en la Comunidad Andina); empresarial, al impulsar su comercio exterior; y regulatoria, al suscribir varios regímenes internacionales. Si bien se concluye que estas políticas exteriores han variado, no necesariamente lo han hecho de la misma manera. Por una parte, la política exterior de Venezuela desde la década de los sesenta ha sido más activa que la colombiana y ésta más activa que la venezolana en esta década de los noventa. En segundo lugar, la diplomacia colombiana ha contado con un apoyo más permanente de la empresa privada que en el caso venezolano. En tercer lugar, la diplomacia venezolana ha estado más concentrada en los temas políticos que la colombiana, Esta por el contrario, se ha concentrado más en los temas económicos.

Dentro de este ángulo, cabe destacar que en ambos países prevaleció la perspectiva jurídica en la década de los sesenta, para pasar a una perspectiva económica en los primeros años de los setenta, una geopolítica a finales de los setenta y principios de los ochenta y una posición más orientada hacia lo económico en los noventa. En las actuales circunstancias, se percibe un fuerte componente globalista en ambas diplomacias que tiene como premisas fundamentales: 1) la redefinición de las prioridades en la agenda de ambas políticas exteriores privilegiando los temas económicos y comerciales en el marco de los fundamentos del "Consenso de Washington"; 2) la búsqueda de mecanismos facilitadores de consultas, intercambio y cooperación entre ambas Fuerzas Armadas; 3) la redefinición del "enemigo", que pasa a ser de "el otro país" a tener un enemigo común: el narcotráfico y la guerrilla; 4) como consecuencia de lo anterior, una distensión bilateral en la materia del diferendo sobre las áreas marinas y submarinas del Golfo de Venezuela.

Estos cambios de paradigmas no son originales sino siguen más bien las orientaciones generales que las políticas exteriores latinoamericanas han puesto en práctica en todos estos años. Durante la década de los sesenta, la prioridad regional era la defensa de la democracia; al tenerse un esquema económico a principios de los setenta, el tema era el nuevo orden económico internacional; al tenerse a fines de los setenta un esquema geopolítico, la prioridad era la defensa continental; al avanzar la década de los ochenta y en la actualidad se retorna a un esquema económico y de seguridad colectiva.

Este puede ser el punto de partida para comparar a los gobiernos venezolanos con los colombianos: Betancourt y León Valencia coincidieron en la defensa de la democracia al igual que Caldera y Lleras Restrepo y Pastrana. Carlos Andrés Pérez y Alfonso López Michelsen coincidieron en el tema del nuevo orden económico internacional, Herrera Campíns y Turbay Ayala coincidieron en el tema geopolítico , así como Lusinchi, Pérez y Caldera han coincidido en el tema económico con los presidentes Betancourt, Barco, Gaviria, Samper y Pastrana. En referencia a lo anterior, esas conductas se han desarrollado en un escenario internacional determinado: Guerra Fría, distensión, nueva Guerra Fría y globalización. ( Romero, 1997).

En este proceso de distensión internacional, las políticas bilaterales de ambos países se han beneficiado en la medida en que se han incrementado medidas de confianza mutuas a partir del giro que se le dio a las relaciones desde 1989 con el concepto de globalidad y la expansión de la agenda bilateral más allá de los temas fronterizos. En estos términos, una actitud fundamental fue la de las coincidencias de ambos países en niveles multilaterales como la Comunidad Andina, en la OEA, en las Naciones Unidas y en el Movimiento de Países No Alineados, producto entre otras cosas de una coincidencia en materia de agendas.

Por ello, si se comparan por ejemplo las diferentes visiones que tienen Argentina y Brasil sobre el entorno internacional contemporáneo con las que tienen Venezuela y Colombia, este último par de países está más cerca de coincidir que los primeros. En este sentido, en la medida en que Argentina y Brasil se han acercado en el plano económico, más bien se han alejado de la posibilidad de tener una política común en su actuación política internacional. En el caso que nos ocupa, el acercamiento político y económico ha fortalecido las coincidencias políticas entre Venezuela y Colombia. Solo en tres ocasiones se pueden percibir unas divergencias. En primer término, las diferencias de conducta de ambos países en el caso de la Guerra de las Malvinas; en segundo término, la competencia por obtener la secretaria general de la OEA durante el año de 1994, lo cual produjo un estancamiento en las relaciones de Venezuela con Colombia reflejado en la actitud venezolana de acercarse a Brasil; y en tercer término, la política de enfrentamiento colombiano con los Estados Unidos, posición que no fue compartida por Venezuela, entre los años 1995 y 1998.

2.- Hacia una Convergencia Internacional.

La posibilidad de un acercamiento y una cooperación entre dos países con una controversia fronteriza choca con una resistencia al cambio que a veces se torna patética por la carencia de bases reales que le sustenten. De hecho, ninguno de los cambios que se puedan realizar a fin de superar los escollos que no permiten

una política exterior común entre Venezuela y Colombia, podrá hacerse si no se toman en cuenta al menos dos grandes grupos de problemas. Por una parte, está lo que se pudiera denominar el significado del patrimonio histórico en el marco de las relacione bilaterales entre los dos países, signado por una aproximación mixta de conflicto y consenso. Por la otra, el avance reciente de ambas políticas exteriores en el camino de insertarse en los cambios globales lo que permite una serie de encuentros y desencuentros en el plano internacional.

En cuanto al patrimonio histórico del cual hemos hecho mención vale la pena destacar tres elementos claves: 1) una discontinuidad sustancial en el plano internacional en donde la mirada del otro descansaba en la idea de la competencia, de la ventaja, de la desconfianza, el producto en parte de las secuelas de una controversia fronteriza entre ambos países. En este marco, cualquier acción exterior de uno de los dos países se relacionaba con la posibilidad de una ganancia en ese plano fronterizo. 2) por el contrario, y en forma paradójica, un avance en el plano comercial bilateral y en el plano de las coincidencias en los foros multilaterales en donde es más lo que se entiende como compromisos comunes, Comunidad Andina, ALCA, OMC.

En cuanto a los cambios globales, la propia dirección de ellos hacia la integración y la cooperación, permiten no solo un acercamiento político, económico y tecnológico, sino también en el plano de las percepciones y de las ideas. De hecho, esta observación vuelve a conducirnos al punto en que empezó nuestra reflexión, puesto que nos ofrece la primera indicación explícita de cómo los cambios globales conducen a la convergencia de las políticas exteriores por más que el patrimonio histórico atente o limite esa posiblidad.

Para entender plenamente esta situación, podemos empezar recordando que la transformación de la agenda internacional impulsa una reorganización tanto de los aparatos como del discurso de las políticas exteriores, que en el caso que nos ocupa puede resumirse en tres grandes desarrollos: 1) la apertura económica y la promoción de las inversiones extranjeras; 2) la defensa de la democracia, de los derechos humanos y la búsqueda de la paz; 3) la integración regional y sub-regional.

En el plano eminentemente internacional cabe destacar tres escenarios en donde es necesario observar la conducta de ambos países en cuanto a sus variedades de actuación, diferencias y acuerdos. Nos referimos a las Naciones Unidas, a la Organización Mundial de Comercio, OMC, y el Movimiento de Países no Alineados.

Una primera aproximación al problema sería el de analizar y comparar las actuaciones de cada uno de los países en esos escenarios y al mismo tiempo presentar una especie de guía para la acción común. Este instrumento tendría al menos los siguientes elementos: 1) posición coincidente sobre temas sensibles de la agenda política: terrorismo, defensa de la democracia, procesos de paz extra-continentales, desnuclearización; 2) temas sensibles de la agenda económica y comercial: propiedad intelectual, doble tributación, deterioro ambiental, asimetría; 3) temas sensibles de la agenda socio-cultural; hambrunas, migraciones, refugiados, desempleo.

Por otra parte, es necesario formar una comisión mixta de carácter permanente capaz de diseñar una agenda común con base a lo anterior y que sea reforzada por grupos de trabajos bilaterales con funcionarios de cada una de las embajadas acreditadas en esas organizaciones internacionales.

Otra instancia donde se debe proponer una acción común es el de las conferencias, encuentros y cumbres "ad hoc" como la Cumbre Iberoamericana o la futura Cumbre Unión Europea – América Latina las cuales si bien no tienen una estructura organizacional permanente si son escenarios internacionales importantes donde se debe coordinar las políticas de cada país.

3.- Conclusiones.

En el marco de las transformaciones que experimenta la estructura internacional, las políticas exteriores de los Estados-Nación se le presentan innumerables retos y a su vez grandes dificultades. El insertarse con propiedad en los cambios globales exige un proceso paralelo. Por una parte, se hace necesario una revaluación de los activos, tanto símbólicos como materiales con que cuentan los gobiernos en el plano externo. Por otra parte se hace necesario analizar reconocer y adaptar al hecho de estar en la presencia de un mundo en transición en donde las agendas, los actores y los procesos cada día son más complejos y a su vez sugerentes para una innovación en la política exterior.

Sin duda, uno de los procesos más innovadores está en la necesaria y pertinente acción por parte de las cancillerías de lograr un marco de cooperación que no solo deje atrás las viejas lecciones realistas del egoísmo y la unilateralidad típicas, sino que también procure superar tradicionales disputas y rivalidades.

Es cierto que hasta ahora, está línea de cooperación se había posicionada en el plano económico y comercial en la medida en que esos temas permitieron, junto con la reacción, desarrollo o relanzamiento de organismos de integración, impulsar mecanismos de negociación y asociativos.

En este marco, las políticas exteriores de Venezuela y Colombia han dado un paso fundamental en esa dirección. Tras varias décadas de unilateralismo tanto en el plano regional y mundial, se desarrollan y se deben desarrollar acciones, coincidencias y políticas conjuntas en todos los planos internacionales tanto políticos como económicos, tanto multilaterales como transnacionales. De hecho, lo más importante es explorar algunas posibilidades conjuntas en escenarios específicos.

Hasta ahora han surgido pocas iniciativas, pero es imperativo reconocer las oportunidades que se presentan, tanto para desarrollar estrategias eficaces en un ambiente internacional tan complejo, como también para contribuir, en la medida de lo posible, a una mejor calidad de las políticas exteriores, tanto desde le punto de vista doctrinario y conceptual como desde le punto de vista operativo.

En este artículo, se analizaron y comentaron las posibilidades que tienen Venezuela y Colombia de ampliar el campo de acción común en el plano internacional de sus políticas exteriores. Para ello deben superarse tres grandes áreas problemáticas: en primer lugar, el peso que tiene la dinámica fronteriza en las relaciones, en especial el tema del diferendo; en segundo lugar, el impacto que sobre la actuación internacional de los dos países ha tenido esa dinámica fronteriza, en la medida en que se ha convertido en un obstáculo para esas relaciones; en tercer lugar, el desconocimiento de varias instancias en donde se puede lograr un trabajo conjunto: posiciones comunes en foros internacionales, votaciones comunes acordadas, y ¿por qué no?, delegaciones diplomáticas únicas.

El reto es grande y obliga a repensar los fundamentos en que se fundamentaron las políticas exteriores de ambos países: suspicacia, competencia, temor, reclamaciones, una verdadera "frialdad cordial".

Por ello, avanzar hacia la confianza común es un imperativo, Alemania y Francia van en esa dirección, por tener un ejemplo, seguido también (por fortuna) por otros países.

* Carlos A. Romero es un politólogo venezolano,
doctor en ciencias políticas y profesor asociado
en la Universidad Central de Venezuela.