Caracas, Sábado, 19 de abril de 2014

Sección: Política

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Dos perspectivas económicas sobre el petróleo

Orlando Ochoa P.(*)

Domingo, 1 de noviembre de 1998

Petróleo y crecimiento económico de largo plazo en Venezuela*

Un tema de reflexión importante en Venezuela es el relativo a cómo interpretar el rol de los recursos petroleros en la generación de riqueza para la sociedad en su conjunto. Los abundantes recursos naturales pueden contribuir positivamente al desarrollo del país, pero también crean espejismos sobre nuestras "ventajas" como nación. Es conveniente identificar estos espejismos para evitar cometer nuevos errores, o repetir viejos errores en la estrategia de crecimiento del país.

La pregunta clave es: ¿hacen los recursos petroleros a Venezuela "un país rico"?. Consideremos en primer lugar los ingresos petroleros del Estado. Tenemos un ingreso fiscal petrolero por habitante que en 1995 llegó a $266, pues el precio promedio del petróleo venezolano y sus productos fue de $14.84 por barril, y en 1996-97 - con un precio del petróleo entre $3 y $4 por encima - el ingreso fiscal petrolero por habitante (IFPH) sobrepasó los $400 (a precios de 1995). Estas cifras reales, ajustadas por la inflación en dólares, nos dicen también que en 1990 el IFPH fue de $529, en 1986 fue de $450, y en 1981 alcanzó el mas alto nivel, $1.840. Esta volatilidad en los ingresos fiscales de origen petrolero, los cuales ahora representan entre 45 y 60 por ciento del total de ingresos fiscales, son un verdadero problema para sostener las tareas y servicios provistos por el Estado, las cuales son de carácter permanente. Un país industrializado hoy día tiene un ingreso nacional de unos $20.000 por habitante, y un mínimo de $6.000 en ingresos fiscales por habitante. De manera que en términos fiscales, medidos en cifras reales y por habitante, el Estado venezolano parece muy empobrecido, aunque sus ingresos fueron relativamente altos por algunos años en el pasado (comparando con otros países en desarrollo).

En términos de comercio exterior sucede algo similar. En 1995 Venezuela exportó $13.517 millones en petróleo y productos, y $5.113 millones en exportaciones no petroleras (80% son productos primarios), para un total de $18.630 millones. En 1996-97 entraron unos $5.000 millones mas por petróleo. No quiero ser mal interpretado, estas son cifras significativas, pero bajo ningún standard internacional nos convierte en "un país rico". La actividad petrolera contribuye al país con ingresos fiscales y con ingresos de divisas, y además proveerá un impulso a otras actividades industriales y de servicios conexas, pero está lejos de ser cierto que pueda ser la base para el crecimiento económico sostenido del país. Las exportaciones de petróleo venezolano son sólo una fracción de los más de 115.000 millones de dólares en exportaciones de manufactura y servicios de un "nuevo" país rico como Taiwan, con igual población al nuestro, territorio similar al del estado Barinas y sin recursos naturales. Tampoco nuestras exportaciones de productos primarios son impresionantes comparadas con un país "en vías de enriquecimiento" como Malasia, el cual a pesar de sus recientes dificultades tiene exportaciones anuales de $70.000 millones (principalmente de manufacturas), o con un país "rico" e industrializado como Bélgica, con exportaciones de $190.000 millones. Si no captamos con precisión el origen de la riqueza moderna, difícilmente podemos fomentarla, y en nuestro país con mucha frecuencia confundimos la "riqueza mineral" con la "riqueza de una sociedad".

Pero además de manejarnos con cuidado respecto a la magnitud de "riqueza" del país vía exportaciones o contribución fiscal, debemos también lidiar sensatamente con las "expectativas petroleras" en el futuro desarrollo del país, las cuales sin duda ayudan a aumentar la confianza en el potencial de nuevas inversiones, pero no determinan un patrón de desarrollo específico. Además, las proyecciones sobre la evolución del precio del petróleo en los próximos años son de declive en términos reales, según el Banco Mundial y otros organismos, y esto hace que sea conveniente (de acuerdo a la Regla de Hotelling para la explotación de recursos naturales propuesta en 1931) aumentar la producción al máximo posible en los próximos años, pues es mejor convertir los activos debajo de la tierra en otros activos que deriven rendimientos financieros positivos.

Los planes de industrialización de hidrocarburos y otros proyectos petroquímicos con generación de mayor valor agregado, sin duda serían importantes desde el punto de vista de la dinamización de la inversión y el empleo, pero al evaluar estos proyectos, pasaremos entonces a considerar seriamente como llevar a cabo una exitosa estrategia de desarrollo industrial, con consideraciones sobre reforma educativa, promoción de la ciencia y tecnología, entrenamiento de trabajadores, infraestructura, y otros factores indispensable para el desarrollo de ventajas comparativas dinámicas, y economías de conglomerado. Es decir, en el fondo la fuente última de ventajas comparativas dinámicas que hoy cuentan para todas las naciones son las mismas que tendremos que desarrollar en Venezuela para transformar la ilusión petrolera de riqueza fácil en riqueza social de verdad. Por esta razón los planes petroleros del país deben ser un aspecto central de una estrategia de desarrollo mucho más ambiciosa y exigente.

Política petrolera y política económica: La coordinación necesaria

A finales de la década de los noventa se presenta la paradójica situación de que Venezuela dispone de un menor ingreso petrolero de exportación y fiscal en términos de doláres reales (ajustados por su poder adquisitivo) que lo obtenido en promedio en los años 1974-90, y la interdependencia entre la política petrolera y la política económica es más acentuada y compleja que antes. Si además consideramos que la población venezolana se duplicó entre 1973 y 1998 (11.5 a 23 millones de habitantes), tendremos que el ingreso petrolero por habitante ha caído en forma dramática, pero la vulnerabilidad de la economía nacional ante las caídas en el precio del petróleo se ha acentuado por ser ahora parte de una economía globalizada, altamente sensible a las expectativas "negativas".

Una primera línea de actuación para enfrentar la volatilidad en los ingresos petroleros es disponer de un fondo de estabilización de los ingresos fiscales, acumulando ingresos petroleros extraordinarios y desembolsandolos de acuerdo a una serie de reglas que estimulen la disciplina fiscal. Esto ya se ha alcanzado con la nueva Ley del Fondo de Estabilización Macroeconómico. Sin embargo, es ilusorio pensar que los serios problemas en la conducción de las finanzas públicas y de la política macroeconómica en nuestro país se van a resolver con un mecanismo "automático" de estabilización. Los entes públicos con responsabilidades sobre el tema fiscal - el Ministerio de Hacienda, el Seniat, la Oficina Central de Presupuesto, y Cordiplan en lo referente a planes de corto y largo plazo - no tienen actualmente el desarrollo institucional y administrativo para poder darle base firme a un plan económico exitoso de largo plazo. El Banco Central de Venezuela confronta el hecho de que la política monetaria y cambiaria están profundamenta influenciadas tanto por la política fiscal como por los planes de Pdvsa (parte de la política petrolera). Cualquier nuevo plan de gobierno debe tener como prioridad ordenar las finanzas públicas y su conducción desde un principio, lo cual es fundamental para ejecutar un programa económico exitoso de mediano y largo plazo.

Adicionalmente, hay un cambio necesario en el manejo de la política gubernamental para abrir una segunda línea de actuación que podría proveer mayor estabilidad y oportunidades de desarrollo a la economía venezolana. Este cambio no es otro sino la definición armónica de la política petrolera y la política económica de corto y de largo plazo. Para cualquier analista internacional la economía venezolana esta marcada por la actividad petrolera y sus perspectivas, y no tiene mucho sentido seguir pretendiendo que la política petrolera es una, y la política económica otra, la cual usa los datos petroleros para hacer las proyecciones respectivas. La participación fiscal del gobierno nacional y de los gobiernos municipales en la actividad petrolera dependen de una serie de factores relacionados con la política petrolera y la política tributaria, y estas políticas a su vez influyen, y son influenciadas, por los planes que contempla Pdvsa. Los ambiciosos planes de inversión que se llevan a cabo conjuntamente con empresas petroleras privadas - nacionales y extranjeras - comprometen masivos recursos financieros en el aumento de la capacidad de producción de crudos en algo más de 2 millones de barriles diarios en los próximos 10 años. Las decisiones sobre dónde y cuando invertir y el uso del financiamiento propio por parte de Pdvsa, afectan la cantidad de recursos con que puede contar el fisco nacional en el corto y en el largo plazo. Por otra parte, hay que tomar en cuenta que cualquier aumento en las exigencias fiscales al sector petrolero puede tener incidencia sobre los planes de inversión de las empresas nacionales y extranjeras.

Al considerar conjuntamente la política económica y la política petrolera (y en especial a Pdvsa como su principal ejecutor) surgen opciones en relación a la estrategia económica del país, las cuales deben ser consideradas explícitamente. Los siguientes puntos reflejan algunos de los temas de política por definir: 1) Si la estrategia de expansión de la producción petrolera venezolana dirigida a penetrar mercados afecta en alguna medida los precios del crudo en los próximos años, las contribución al fisco se podría ver mermada en años claves para la reorganización de las finanzas públicas, y el financiamiento propio de Pdvsa de sus planes disminuiría el aporte por dividendos al Estado: ¿cómo debemos coordinar estos importantes objetivos?; 2) El doble papel del Ministerio de Energía y Minas como regulador y representante del accionista tiene que compatibilizarse con los objetivos de ganancias de Pdvsa y sus socios extranjeros, y por otra parte responder a las necesidades de estabilizar los ingresos fiscales de origen petrolero: ¿cómo podemos desarrollar estos roles sin conflicotes de intereses?; 3) La apertura de mayores oportunidades de inversión privada en las áreas de petróleo, gas y petroquímica (e incluso de la minería) debe coordinarse con la puesta en marcha de los fondos de pensiones en la reforma del Sistema de Seguridad Social Integral, y con una política de estabilización que evite la sobrevaluación cambiaria, la cual perjudicaría a sectores potencialmente beneficiarios de la apertura: ¿cuál debe ser la política macroeconómica que apoye estos objetivos y sea compatible con la necesidad de reducir la inflación?.

Debemos comenzar a percibir, diseñar y ejecutar las opciones de política petrolera y política económica en forma mucho más estrecha. En conjunto, las reformas económicas y los ajustes a la política petrolera pueden enviar las señales más fuertes y claras posibles sobre la dirección del desarrollo futuro de Venezuela, pues en realidad nadie pensará nunca que una está separada de la otra. Esta parece ser la tarea de una nueva generación que asuma las responsabilidades públicas en el país en algún momento futuro, pues lo que se observa en los veteranos asesores petroleros es una tendencia a volver al pasado, ya sea al nacionalismo casi autárquico y el viejo sistema de cuotas Opep, o la promoción de la privatización a ultranzas del negocio petrolero, dejando al Estado que se las arregle como pueda con las consecuencias macroeconómicas del petróleo. Como he tratado de mostrar, hay varios otros aspectos de política que debemos considerar con prontitud desde la perspectiva económica en el proceso de apertura y desarrollo del sector petrolero en Venezuela.

* Parte de charla presentada en el VI Congreso de Actualidad Económica realizado en la UCAB, Caracas 6-8 mayo de 1997

(*)Economista, PhD en Economía (Univ. de Oxford)

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