Caracas, Sábado, 19 de abril de 2014

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Fallo N° 18 [de la Corte Suprema de Justicia de Venezuela sobre el referendo para convocar a una Asamblea Constituyente]

"...sí es procedente convocar a un referendo, en la forma prevista en el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, para consultar la opinión mayoritaria, respecto de la posible convocatoria a una Asamblea Constituyente, en los términos expuestos en este fallo.

Sitio oficial de la Corte Suprema de Justicia de Venezuela

Índice

I. De la solicitud de interpretación
II. De la competencia
III. La admisibilidad del recurso
III
IV [el fallo]

Escudo
La República de Venezuela
en su nombre,
la Corte Suprema de Justicia
en Sala Político-Administrativa

Magistrado Ponente: Héctor Paradisi León

Mediante escrito de fecha 21 de octubre de 1998, presentado ante la Secretaría de esta Sala Político-Administrativa, los abogados Miguel José Mónaco Gómez, Yu1ena Sánchez Hoet, José Gregorio Torrealba Rodríguez, Daniel Caballero Ozuna, Xavier Córdova Figallo y Xabier Escalante Elguezabal, titulares de las cédulas de identidad N°s 11.262.974, 11.306.798, 11.312.501, 11.312.856, 11.664.057 y 10.534.928, e inscritos en el INPREABOGADO bajo los números 58.461, 66.501, 71.763, 71.762, 73.329 y 48.460, respectivamente, actuando en su propio nombre, solicitaron la interpretación del artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política —contenido en el Título VI, relativo a los Referendos— de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42, numeral 24, y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

Del anterior escrito se dio cuenta en Sala el 22 de octubre de 1998 y se designó Ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo.

El 10 de noviembre del mismo año, el abogado Cesáreo Espinal Vásquez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 134, actuando en su propio nombre y en representación de la Asociación Civil "Unión Justocrática", consignó escrito en el cual hace consideraciones sobre la petición que da lugar a la presente decisión, solicitando, finalmente, "se declare improcedente" el recurso de interpretación ejercido.

Posteriormente se restructuró la Sala con la incorporación de los Magistrados Hermes Harting y Héctor Paradisi León, reasignándose la Ponencia al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.

Siendo la oportunidad de decidir, pasa esta Sala a hacerlo, previas las siguientes consideraciones:

I. De la solicitud de interpretación

Narran los solicitantes que, la norma cuya interpretación se solicita establece la posibilidad de que, por iniciativa del Presidente de la República, del Congreso de la República, o de al menos el 10% de los electores inscritos en el Registro Electoral, se convoque a un referendo para consultar a los electores sobre decisiones de especial trascendencia nacional.

Que es un hecho notorio, a raíz del debate electoral, la posibilidad de convocar a una Asamblea Constituyente con el fin de elaborar un nuevo texto constitucional.

Que al respecto se han propuesto dos mecanismos relativos a la forma en que debería ser convocado este tipo de órgano extraordinario de carácter supraconstitucional. Los defensores del primero sostienen la necesidad de una previa reforma constitucional en la cual se le diera cabida a la figura de la Asamblea Constituyente y se establezca la forma o los medios necesarios para su, convocatoria, en virtud de que la misma no se encuentra prevista en el texto constitucional. Quienes sostienen la otra tendencia, coinciden en afirmar que sólo basta realizar un referendo conforme al artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política para convocar la Asamblea Constituyente, sin que medie proceso de reforma o enmienda.

Que tal discusión o polémica es, desde el punto de vista probatorio, un hecho notorio que no debe ser objeto de prueba, de acuerdo con lo previsto en el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil.

En opinión de los solicitantes, la norma objeto del debate "...sólo permite 'consultar' a los integrantes del cuerpo electoral, nacional, sin que la opinión manifestada por dicho cuerpo pueda servir de fundamento a la convocatoria de una Asamblea Constituyente...", pues para ello sería necesaria la enmienda o reforma previa de la Ley Originaria, ya que estos son los únicos medios contemplados en el ordenamiento jurídico nacional para modificar válidamente la Constitución.

En razón de lo. anterior, solicitan a esta Sala "...establezca de manera cierta e indubitable la inteligencia y significado del artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política a los efectos de conocer si con fundamento en dicha norma puede convocarse un Referendo que sirva de base para la convocatoria de una Asamblea Constituyente sin que medie una Enmienda o una Reforma de la Constitución", todo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42, numeral 24, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

II. De la competencia

Previa y necesariamente debe esta Sala considerar, respecto al caso subiudice, lo relativo a la competencia, en atención al orden público del cual está investida. En tal sentido se observa:

El artículo 42, numeral 24, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia consagra el denominado recurso de interpretación en los siguientes términos:

"Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:

(omissis)

24.- Conocer del recurso de interpretación y resolver las consultas que se le formulen acerca del alcance o inteligencia de los textos legales, en los casos previstos en la Ley;".

Por su parte, el artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política establece que:

"El Consejo Nacional Electoral, los partidos nacionales y regionales, grupos de electores y toda persona que tenga interés en ello, podrán interponer ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia el Recurso de Interpretación previsto en el numeral 24 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, respecto a las materias objeto de esta Ley y de las normas de otras leyes que regulan la materia electoral, los referendos consultivos y la constitución, funcionamiento y cancelación de las organizaciones políticas". (subrayado añadido).

Una interpretación concatenada de los dispositivos legales anteriormente transcritos, pone de relieve la competencia de esta Corte Suprema de Justicia y, más concretamente, de la Sala Político-Administrativa, para conocer del presente recurso, y así se declara.

II. La admisibilidad del recurso

Para la admisión de este especial medio procesal, se exigen, naturalmente, los requisitos previstos en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; formalidades que han sido constatadas en el presente caso, sin que ninguna de ellas se oponga a la admisión del presente recurso. Pero a la par de ello, doctrina y jurisprudencia han ido delineando progresivamente su contenido y alcance y, con ello, los caracteres distintivos del mismo, a saber: 1) Que la ley que contenga la norma cuya interpretación se solicita, contemple expresamente el ejercicio de este tipo de recurso. 2) La necesaria conexión del recurso con un caso concreto y; 3) Que la norma a ser interpretada sea de rango legal.

Vistas las condiciones anteriormente anotadas, a la luz del caso subiudice, la Corte pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad del presente recurso, y a tal efecto observa:

1) Ciertamente que la habilitación de este órgano judicial debe emanar expresamente de la Ley, así lo exige el numeral 24 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. ("...en los casos previstos por la ley"). Sin embargo, más recientemente la Sala ha declarado que la disposición permisiva "...no necesariamente debe estar contenida en la Ley cuyo significado se requiere, ya que la habilitación puede extenderse a otros textos legales relacionados material o sustantivamente con la Ley que permite el recurso de interpretación, cuando ésta lo disponga así expresamente" (vid. Sentencia del 25 de agosto de 1998).

En el presente caso, la habilitación es directa y expresa. La propia Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política prevé el mecanismo de la interpretación judicial, y lo estipula específicamente para el caso de los referendos consultivos, por lo que debe entenderse satisfecha esta exigencia, cuyo fin no es otro que el de evitar el uso indiscriminado y caprichoso de esta especial forma de acción.

2) El que la interpretación solicitada esté relacionada con un caso concreto, es también una exigencia arraigada en nuestra jurisprudencia, según se aprecia de los fallos de fecha 27 de septiembre de 1984, 17 de abril de 1986 y 10 de octubre de 1991, entre otros. Ello se explica por el doble propósito de legitimar a la parte actora, asegurando el interés que la Ley reclama, y de dotar de viabilidad la aplicación del fallo a una situación determinada, respecto de la cual se exige un conocimiento objetivo y veraz de las dudas planteadas y de los eventuales efectos de la interpretación que se produzca.

Como se aprecia, de la lectura de la norma que se invoca como fundamento de la pretensión interpretativa (artículo 234 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política), transcrita ut supra, no solo quien represente al máximo organismo electoral, a los partidos políticos y grupos de electores está facultado para accionar por esta especial vía procesal; sino también toda persona que tenga interés en ello; interés cuya naturaleza la Ley no califica, y respecto al cual surgen opiniones disímiles llegándose a afirmar que debe tratarse de un "interés legítimo derivado del caso concreto" (Antonio Silva Aranguren, Revista de Derecho Administrativo N° l).

Los recurrentes, por su parte, se afirman poseedores del interés propio de quienes serían llamados al sufragio, y de quienes resultarían claramente afectados por la iniciativa de instaurar una Asamblea Constituyente; argumentación no deleznable en forma alguna, dada la necesidad sentida de la ciudadanía, en el sentido de que tan fundamentales cambios ostenten la credibilidad y legitimidad que solo pueden aportarle o negarle los organismos competentes del Poder Público Nacional.

Pero, además, advierten que la duda jurídica que los motiva es la situación concreta planteada en el país, respecto a la posible convocatoria de una Asamblea Constituyente, como resultado de una consulta popular. Afirman que hasta el más apático de los venezolanos conoce de las divergencias planteadas en tomo al asunto, a través de los medios de comunicación.

La veracidad incontestable de estas afirmaciones, deriva de la notoriedad y publicidad conferidas al debate en cuestión, lo que constituye, sin lugar a dudas, el "hecho concreto" que tradicionalmente ha exigido la doctrina de esta Corte.

Una de las más recientes decisiones de esta Sala en la materia (fallo 12 de diciembre de 1996), alcanza ciertas precisiones conceptuales que conviene invocar, respecto de la exigencia de "un caso concreto": "...entiéndase por éste una situación de incertidumbre generalizada respecto al alcance e inteligencia de la Ley, situación que se origina en las disímiles interpretaciones dadas al mismo precepto legal".

Resulta, pues, innegable, que la situación de incertidumbre creada en tomo al alcance e inteligencia de lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, configuraría un caso concreto capaz de ser analizado por vía de este especial recurso.

3) Se ha limitado claramente el recurso de interpretación a normas de rango legal. Esta restricción se ha aplicado fundamentalmente a los textos de jerarquía inferior a la Ley (reglamentos y otros decretos, resoluciones, órdenes y providencias administrativas), y también se ha negado para la interpretación de preceptos constitucionales.

Obviamente, tales limitaciones no condicionan la actuación de este juzgador en esta oportunidad, pues en el caso concreto lo que se nos plantea es el análisis de una norma legal: el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

Por otra parte, es necesario, además, traer a colación que, la Asociación Civil "Unión Justocrática", representada por el abogado Cesáreo Espinal Vásquez, afirma que el debate existente debería ser planteado ante la Corte en Pleno, a la luz de la competencia establecida en el ordinal 6° del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, o conforme al ordinal 1° del mismo artículo, por existir una clara colisión de la norma legal con la Constitución.

Este grupo que se opone a la procedencia del recurso objeto del presente fallo, ostenta, sin lugar a dudas, el mismo interés que la parte actora; por lo que, a la luz de lo dispuesto en los artículos 370, ordinal 3°, y 379 del Código de Procedimiento Civil, y por cuanto los mismos hechos públicos y notorios que habilitan a los recurrentes, constituyen prueba fehaciente del interés de la parte opositora en el asunto, debe admitirse la participación de ésta, y así se declara.

Además, este último planteamiento, resulta, sin duda, condicionante en cuanto pudiese traducirse en una cuestión de inadmisibilidad de la acción propuesta.

Ellos atribuyen a los recurrentes en interpretación, afirmaciones según las cuales existiría una colisión entre el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política y el artículo 246 de la Constitución. Pero una vez analizado el escrito contentivo de la solicitud de interpretación, constata esta Sala que no se encuentra en su texto una precisión semejante.

Por lo demás, no es cierto que el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política resulte, per se, una formula contradictoria de los preceptos constitucionales relativos a la enmienda y a la reforma de la Carta Magna.

Por todo ello, no existiendo impedimentos formales que lo impidan, debe admitirse el recurso de interpretación interpuesto, procediendo en consecuencia al pronunciamiento de fondo solicitado.

III

La parte actora, en su petitorio, plantea: "...que, frente a la duda jurídica se nos presenta y que existe en el país en la realidad de los hechos descrito ut supra, establezca de manera cierta e indubitable la inteligencia y significado del artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política a los efectos de conocer si con fundamento en dicha norma puede convocarse un Referendo que sirva de base para la convocatoria de una Asamblea Constituyente sin que medie una Enmienda o una Reforma de la Constitución".

El artículo cuya interpretación se solicita, es del tenor siguiente:

"El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, el Congreso de la República por acuerdo adoptado en sesión conjunta de las Cámaras, convocada con cuarenta y ocho (48) horas de anticipación a la fecha de su realización, por el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de los miembros presentes; o un número no menor del diez por ciento (10%) de aquellos electores inscritos en el Registro Electoral, tendrán la iniciativa para convocar la celebración de un referendo, con el objeto de consultar a los electores sobre decisiones de especial trascendencia nacional. La celebración de los referendos en materia de interés propio de los Estados y Municipios se regirá por lo establecido en las normas que los rigen, respectivamente".

A juicio de esta Sala la aplicación de esta formula consultiva a un caso concreto, dependería de que queden satisfechos dos requisitos fundamentales, a saber 1) La necesidad de que el asunto sometido a consulta este revestido de una especial trascendencia para el colectivo; y 2) La no inclusión de esta materia en la enumeración taxativa contenida en el artículo 185 de la misma Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política.

Ciertamente que el asunto que se debate en el presente caso, tiene una especial trascendencia nacional, en la medida en que los resultados de una consulta popular como la que se pretende, sería factor decisivo para que los Órganos competentes del Poder Público Nacional diseñen los mecanismos de convocatoria y operatividad de una Asamblea a los fines propuestos; o para que, previamente, tomen la iniciativa de enmienda o de reforma que incluya la figura de una Asamblea de esta naturaleza.

En resumen, se trataría de un acontecimiento de la mayor trascendencia nacional que, tal como lo concibe los recurrentes, estaría destinado a conocer la opinión del colectivo-soberano, respecto a la procedencia o no de una convocatoria a una Asamblea Constituyente.

En lo que se refiere a las prohibiciones expresas de la Ley; esto es, a las materias cuyo contenido no puede ser sometido a un referendo consultivo, debe puntualizarse que el carácter genérico de la tendencia reformista, no ha definido a ninguna de estas áreas del quehacer nacional como meta específica de los cambios al texto supremo. Por otra parte, no se nos plantea el que cambios concretos en estas materias vayan a ser consultados al soberano por vía del referendo en cuestión. Por ello, debe concluirse el que no existe tal impedimento.

Así pues, esta forma de consulta popular, sería jurídicamente viable, siempre que se ciña a los supuestos del artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política; esto es:

Que la iniciativa suda de una cualquiera de las tres fuentes:

  • El Presidente de la República, en Consejo de Ministros.
  • El Congreso, por acuerdo adoptado por las dos terceras partes de sus integrantes, en sesión conjunta.
  • El 10%, por lo menos, de los electores inscritos en el Registro correspondiente.

Esta conclusión se corresponde, en un todo, con el fallo publicado en esta misma fecha, con motivo del recurso de interpretación interpuesto por RAÚL PINTO PEÑA, ENRIQUE OCHOA ANTICH Y VIVIANA CASTRO, en cuyo dispositivo se afirmó que a través del artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política "...puede ser consultado el parecer del cuerpo electoral sobre cualquier decisión de especial trascendencia nacional distinta a las expresamente excluidas por la Ley ... incluyendo la relativa a la convocatoria de una Asamblea Constituyente".

IV

Por las razones expuestas, esta Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que sí es procedente convocar a un referendo, en la forma prevista en el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, para consultar la opinión mayoritaria, respecto de la posible convocatoria a una Asamblea Constituyente, en los términos expuestos en este fallo.

Publíquese, regístrese, comuníquese y archívese el expediente.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de enero de mil novecientos noventa y nueve. Años: 188° de la Independencia y 139° de la Federación.

La Presidente
Cecilia Sosa Gómez

[Sello de la Corte]

El Vice-presidente
Humberto J. La Roche

Hildegard Rondón de Sansó
Magistrada

Hermes Harting
Magistrado

Héctor Paradisi León
Magistrado-Ponente

La Secretaria,
Anaís Mejía Calzadilla

En diecinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve, siendo las seis y cinco de la tarde, reunidos en sesión permanente, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° 18.

La Secretaria,
[Sello de la Corte] Anaís Mejía Calzadilla


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