La inocua unanimidad en torno
a la participación ciudadana
Desde hace ya años, es casi imposible encontrar a un político
venezolano que niegue la importancia de la participación ciudadana
y que se oponga públicamente a su incidencia en la formulación
de políticas y la gestión pública en todos su niveles.
En efecto, el proyecto de reforma constitucional proponía redefinir
el carácter del gobierno, añadiendo el vocablo "participativo"
al artículo 3: "El gobierno de la República de Venezuela
es y será siempre democrático, representativo, participativo,
responsable y alternativo." Sin embargo, pese a innumerables declaraciones
y documentos, existe una brecha entre la política proclamada y las
políticas implícitas, que se infieren de los usos y las reglas
formales y fácticas del sistema político, brecha que indica
que pocos están dispuestos a pensar y asumir la participación
ciudadana hasta sus última consecuencias.
La participación y gobernabilidad en perspectiva
Enmarcada en la crisis de gobernabilidad que enfrentan muchos sistemas
políticos, la preocupación por la participación ciudadana
como problema y como reto se plantea recurrentemente en el debate político
y la bibliografía académica tanto en los países industrializados
como en los países en vías de desarrollo. Atribuible a tendencias
mundiales en un planeta cada vez más interdependiente e intercomunicado,
así como a las notas específicas de los distintos sistemas
políticos, dicha crisis se imputa a la ineficacia e ineficiencia
de los Estados y, en los regímenes democráticos, de las instituciones
representativas y el creciente descontento de la ciudadanía con las
mismas; se imputa, así mismo, a la incapacidad de los gobiernos para
aminorar las desigualdades sociales y aumentar el acceso de los sectores
tradicionalmente excluidos a los bienes materiales, culturales y políticos
de la sociedad.
Diseñados en el Siglo XVIII para el cumplimiento de las limitadas
funciones del Estado liberal en un medio ambiente relativamente estable
y plácido, los gobiernos iban extendiendo sus actividades e influencia
a los más diversos ámbitos a la par que aumentaban en tamaño
sin que se efectuara una reforma de fondo de sus estructuras y sus relaciones
con la ciudadanía. Bajo el impacto de los enormes cambios científico-tecnológicos
y sociales de las últimas décadas, aunados, en algunos casos,
a crisis económicas, los ciudadanos tendían a volverse más
exigentes en relación con los resultados y menos dispuestos a aceptar
y pagar los costos de la ineficiencia y la desigualdad, a la vez que se
percibían alienados e impotentes frente a las instituciones gubernamentales
y políticas poderosas, quizás, pero incapaces de responder
a los cambios sociales y abordar las nuevas problemáticas. En este
contexto, la ampliación de la participación y la modificación
de los canales y las formas de la misma figuran entre las principales demandas
ciudadanas y propuestas para recuperar la gobernabilidad democrática,
buscando nuevas modalidades de articulación entre Estado y sociedad.
Aunque se trata de una compleja problemática mundial, en Venezuela
el descontento y la concomitante crisis de gobernabilidad han alcanzado
niveles alarmantes. La aparente consolidación del sistema político
no evitó críticas cada vez más frecuentes del funcionamiento
de la democracia representativa ("el agotamiento del modelo del Pacto
de Punto Fijo"). Tales críticas, agudizadas por la difícil
situación económica y dramatizadas, luego, por las intentonas
de 1992, la pasividad e inclusive la simpatía que éstas suscitaron
entre la ciudadanía y la frecuencia de diversas acciones callejeras,
dieron lugar a diversas propuestas, algunas meramente encaminadas a resucitar
una versión remozada del pacto, pero también otras a introducir
reformas más profundas en el sistema político venezolano.
Entre estas últimas, se trataba de ampliar y profundizar la participación
en las instituciones representativas y, a la vez, complementar éstas
mediante el diseño e instrumentación de canales ! y modalidades
de participación directa en los otros centros decisorios del Estado.
Es innegable que el sistema ha experimentado cambios reales (la reforma
electoral, la descentralización, las reformas legales para propiciar
una participación más accesible y menos mediatizada y la transferencia
de competencias públicas a ciertas ONG, inter alii) y simbólicos
(p.e., el enjuiciamiento del Presidente). Sin embargo, persiste una desconfianza
en las instituciones políticas y socioeconómicas que expresan
las mayorías en las encuestas de opinión pública; ha
aumentado drásticamente la abstención electoral; los organismos
encargados de promover la participación ciudadana se quejan de que
pocos acuden y se perciben indicios de indiferencia e inclusive hostilidad
de muchos hacia todo "lo político".
Al mismo tiempo, empero, muchos venezolanos otorgan una alta prioridad
a la participación. Según una encuesta de cultura política
realizada en 1996, además de la importancia que otorga a la justicia,
la seguridad, el desarrollo económico, entre otros, el 77% de la
población urbana en Caracas, Maracaibo y Mérida reclama una
democracia más participativa. La participación de los ciudadanos
es un objetivo prioritario para 34% de los encuestados y figura entre las
primeras cinco demandas de todos los sectores socioeconómicos, excepto
el más bajo y el más alto.
Se presenta, por ende, un cuadro contradictorio. Aunque las inconsistencias
puedan deberse en parte a las diferentes fechas y metodologías empleadas
para recabar los datos, su verosimilitud obliga a contemplar explicaciones
de fondo, algunas de las cuales pueden buscarse en el incipiente desarrollo
de la sociedad civil venezolana y en las contradicciones propias de la ciudadanía
en general, otras en la existencia de oportunidades reales para la participación
significativa que brinda el sistema político. Estas últimas
son las que me propongo comentar en los párrafos siguientes, para
lo cual es preciso reflexionar brevemente sobre el significado de la participación
ciudadana.
La participación ciudadana: modalidades y criterios para su evaluación
Parto de una definición amplia de participación ciudadana
como "el acceso y la utilización por parte de los ciudadanos
de diversos mecanismos e instancias para incidir en las estructuras estatales
y las políticas públicas", pues tal concepción
permite abarcar tanto los mecanismos e instancias de la democracia representativa
como los de la democracia participativa.
Existen diversas maneras en que los ciudadanos pueden incidir en las
estructuras estatales y las políticas públicas o, dicho de
otro modo, que los gobiernos se abren a la participación de los ciudadanos.
Aunque se puede encontrar una variedad de canales y formas, no todos ellos
conllevan el mismo grado de cesión o transferencia de competencias.
A partir de su investigación en los Estados Unidos en los años
60, Arnstein elaboró una tipología de modalidades de participación
promovidas por los propios gobiernos según la posibilidad real que
brindan para influir en las políticas públicas. Su "escalera
de participación ciudadana" establece nueve peldaños,
yendo desde la manipulación hasta la transferencia de control sobre
la decisión a los ciudadanos, pasando por la terapia, la información
o explicación, la consulta, el aplacamiento mediante concesiones
menores, la asociación o co-decisión y la delegación.
La escalera, y las investigaciones que la inspiraron, destacan el hecho
de que algunas llamadas a la participación no tienen ese propósito
en absoluto y que, en efecto, la mayoría de formas de participación
son más simbólicas o ceremoniales que reales: involucran a
la ciudadanía sin que exista ninguna seguridad -- o siquiera posibilidad
real -- de que su participación influya en las decisiones gubernamentales.
E! l poder de la sociedad civil sólo comienza a hacerse sentir en
los casos de co-decisión, delegación y control ciudadano.
El modelo de participación de Restrepo incorpora algunos de los
mismos elementos pero contempla la participación no sólo en
el proceso de elaboración de políticas, sino también
en la etapa de su instrumentación. Este identifica nueve modalidades
de involucramiento ciudadano ubicadas en tres grandes categorías
o momentos: a) información, consulta y concertación; b) co-decisión,
planeación participativa y control estratégico, todos los
cuales involucran la concertación y negociación de las decisiones
sobre qué se va hacer, quién lo hace y como se hará;
c) control de ejecución, co-administración y ejecución
delegada. En sus investigaciones de la participación en Colombia,
encuentra amplias experiencias en la primera categoría, escasos ejemplos
en la segunda y casos cada vez más numerosos en la tercera (por lo
cual gráfica los resultados en la forma de un cáliz). Estos
resultados indican que los gobiernos propenden a promover la información,
la consulta e inclusive la discusión tanto por su valor simbólico
como por la utilidad que la información resultante pueda tener para
la toma de decisiones; que involucran a los ciudadanos cada vez más
en la co-administración y ejecución de las políticas
e inclusive en la supervisión de las mismas; pero que brindan escasas
oportunidades para la participación en los momentos cruciales de
decisión.
Aunque Arnstein se centra en los propósitos que pueden tener los
gobiernos al desarrollar programas de participación mientras que
Restrepo enfoca las fases y dimensiones del proceso de formación
de políticas, ambos destacan el efecto limitado que tiene la mayoría
de las experiencias de participación ciudadana sobre el contenido
final de las decisiones y las escasas oportunidades que se presentan para
la intervención directa en las mismas.
Sin embargo, si bien deseo hacer énfasis en el proceso decisorio,
es importante señalar que no se debe desestimar la significación
de algunas de las modalidades menos influyentes de participación:
primero, porque no se debe subestimar la importancia que tienen las etapas
previas y posteriores a la toma de las decisiones en el proceso global de
formación de políticas. Una amplia bibliografía politológica
demuestra la incidencia, a veces determinante, que pueden tener el establecimiento
de la agenda, la identificación de alternativas y la implementación
en la conformación de la política "resultante" de
la decisión. En segundo lugar, porque inclusive las modalidades "débiles"
de participación pueden brindar oportunidades para el aprendizaje
social tanto de la ciudadanía como de los organismos y funcionarios
públicos, lo cual es particularmente importante en sociedades de
poca tradición y experiencia con la participación.
Tomando en cuenta estas consideraciones, para poder evaluar el potencial
de las distintas modalidades de participación en las políticas
públicas es preciso contemplar elementos adicionales. Un importante
aspecto de la participación en las etapas previas a la decisión
es la oportunidad cuando se admite. Proporcionar o solicitar información
o efectuar consultas son iniciativas que pueden o no tener sentido según
el momento en que se emprenden. Efectuadas a última hora dejan poco
tiempo para que el público pueda actuar o inclusive formarse una
opinión; si ya existen proyectos elaborados por las autoridades,
éstos a menudo enmarcarán y limitarán el alcance de
la consulta y las opciones del ciudadano. En cualquier caso, tales iniciativas
tardías pueden ser percibidas, con o sin razón desde la perspectiva
de sus promotores, más como gestos vacíos o manipulativos
que intentos auténticos de promover la participación e incorporar
los puntos de vista de la ciudadanía.
La oportunidad para la intervención está relacionada con
la institucionalización de la participación, pues "la
permanencia de la participación afecta la posibilidad de ejercicio
de la influencia de los sujetos sobre el aparato estatal". La institucionalización
suele materializarse en órganos consultivos permanentes. Su eficacia,
empero, no puede determinarse sin tomar en cuenta quién ejerce "el
control legal o fáctico de la convocatoria y de la periodicidad de
sus reuniones", así como las atribuciones del órgano
y su composición, es decir, su representatividad en cuanto cuerpo
y la representatividad de sus integrantes individuales. De allí que,
además de la creación de órganos permanentes -- e inclusive
independientemente de su existencia -- la institucionalización de
la participación debe involucrar a) la búsqueda de otras formas
organizativas más ágiles, apoyada, eventualmente, en la obligación
legal de efectuar consultas y, lo que es más importante, b) la actualización
de dicha obligación a través los usos de los organismos del
Estado.
Otro aspecto estrechamente vinculado con el anterior es cómo se
accede a la participación o, dicho en otros términos, cómo
se selecciona a los participantes. La intervención de los particulares
puede ser canalizada y restringida por el gobierno, limitando las posibilidades
de "autopostulación" de los sectores tradicionalmente excluidos.
A la inversa, el gobierno puede asumir una posición menos restrictiva,
pero conformarse a reaccionar ante las peticiones o denuncias que se le
presenten o puede desarrollar una política proactiva encaminada a
involucrar una mayor variedad de actores de la sociedad civil.
La facilidad con que se accede a la participación es otro criterio
que debe ser tomado en cuenta: ¿Cuáles son los costos en términos
de tiempo y esfuerzo, así como dinero, en los que han de incurrir
los particulares para poder obtener información y/o emitir sus puntos
de vista? Los gobiernos pueden tomar medidas para reducir tales costos;
pueden, así mismo, desarrollar políticas para promover una
mayor igualdad de condiciones entre los potenciales participantes.
Por último, procede plantear una pregunta crucial que de cierto
modo resume todo lo anterior: ¿quién tiene la posibilidad
real de participar de una manera u otra en los procesos decisorios? Trátese
de convocatorias gubernamentales o autopostulaciones, para poder calificar
la participación en un sistema político, es preciso saber
qué sectores de la sociedad participan, con qué recursos cuentan
y cuándo intervienen en el proceso de formación de cuáles
políticas. Es notorio que las oportunidades para la participación
ciudadana que se presentan a iniciativa del gobierno o de los particulares
a menudo se circunscriben a los sectores tradicionalmente influyentes y
motivados y -- más recientemente -- ciertas ONG que cuentan con suficientes
recursos humanos, materiales y técnicos. A medida que se han ido
extendiendo a los sectores marginados, las aperturas a la participación
se suelen concentrar en las etapas de información y ejecución;
cuando éstos intervienen en otras etapas, normalmente lo hacen en
condiciones de desventaja frente a los sectores mejor dotados y más
experimentados. Es, por ende, preciso determinar si los actores sociales
que efectivamente participan en las decisiones sobre las políticas
públicas son representativos de la población afectada o legítimamente
interesada o son una muestra sesgada a favor de determinados sectores.
Participación ciudadana en Venezuela
A la luz de estas consideraciones, no es arriesgado afirmar -- aun en
ausencia de investigaciones rigurosas y actualizadas -- que las posibilidades
de participación en el sistema político venezolano siguen
siendo muy limitadas. Ello evidentemente no se debe a la suspensión
del proceso de reforma constitucional: ni la ausencia del vocablo "participativo",
ni falta la figura del referéndum constituyen obstáculos para
la promoción de la participación en los términos que
se señalan supra. Lo que sí son impedimentos reales son la
falta de voluntad política y de la disposición de pensar y
asumir la participación hasta sus últimas consecuencias.
Aunque en ciertas decisiones de envergadura, como el ajuste salarial,
participan organismos de la sociedad civil al mejor estilo del Pacto de
Punto Fijo, y existen innumerables órganos permanentes de consulta,
a menudo los consejos y las comisiones se convierten en entelequias esclerotizadas,
poco representativas y poco pertinentes en el proceso de formación
de políticas. Pese a algunas experiencias importantes en el ámbito
municipal, en general las oportunidades para la participación se
asemejan, en el mejor de los casos, al cáliz de Restrepo.
Digo en el mejor de los casos, porque si bien han aumentado las experiencias
con la ejecución delegada (que, según algunos cínicos,
tiene la ventaja de reclutar mano de obra económica o gratuita),
todavía existen graves deficiencias en materia de consulta e inclusive
información. Débase a motivaciones correspondientes a los
peldaños inferiores de la escalera de Arnstein, débase al
carácter restrictivo del marco normativo , débase a los mapas
mentales de los funcionarios públicos o simplemente a la falta de
reflexión, la información sobre decisiones pendientes a menudo
resulta de difícil acceso y las consultas -- cuando se efectúan
-- suelen ser limitadas, tardías y sesgadas a favor de los más
visibles, mejor dotados y/o más motivados.
Se han desarrollado tecnologías "blandas" como la discriminación
positiva, la regulación negociada o el ombudsman institucional que
puedan apoyar una política de promoción de la participación.
Existen las tecnologías "duras" de punta y no tan de punta,
como los números 800, el fax y, por supuesto, Internet. Ambos tipos
de han sido ignoradas o, cuando mucho, subutilizadas por parte del sector
público.
La subutilización de Internet es particularmente patética.
Aquí no se trata de la lentitud de los políticos norteamericanos
en reconocer a la red como un nuevo espacio para la participación
que involucra la comunicación muchos-a-muchos y no un medio más
de comunicación de uno-a-muchos. Se evidencia en la escasez de páginas
Web y en la falta de interactividad de las pocas páginas Web que
existen. Pero la subutilización también se manifiesta en una
iniciativa potencialmente loable de una de las instituciones nacionales
quizás más permeables a la participación ciudadana,
el Congreso Nacional, cuya página (Servicio Autónomo de Información
Legislativa, http://www.internet.ve/sail/sv/homesail.html), sin embargo,
ni siquiera facilita la obtención información por parte del
ciudadano común. El acceso a la misma es tan engorroso como si no
existiese Internet y por supuesto no se contempla la participación
de los que un parlamentario, aparentemente contrariado, llamó "los
legisladores externos" que estorban el trabajo parlamentario.
Así las cosas, falta mucho para que las políticas implícitas
se aproximen a la política proclamada. Mientras tanto nos tenemos
que consolar con la "inocua unanimidad" en torno a la bondad de
la participación ciudadana, unanimidad que, no obstante, no resulta
tan inocua en la medida en que las expresiones de apoyo verbal van acompañadas
de objeciones, resistencias y bloqueos, inconscientes o calculados, destinados
a reducir la incidencia de los ciudadanos en las estructuras y políticas
del Estado venezolano.
Este artículo se basa, en parte, en Eva Josko de Guerón
Participación Ciudadana y Sistema Político, 1996 sin publicar.
Por ejemplo, la Ley de Protección al Consumidor y Usuario, la
Ley Orgánica del Ambiente y su reglamento y el Reglamento Interior
y de Debates de la Cámara de Diputados.
Según una encuesta, para el 82,5 de la muestra Congreso tenía
poca o ninguna credibilidad 82,5%; los partidos políticos tenían
algo de credibilidad para el 4,5% y mucha para tan solo el 1,6%; el 74%
desconfía Fedecamaras y el 60 % en la CTV 60%. (Ángel Álvarez
"La crisis de hegemonía de los partidos políticos venezolanos"
en Álvarez, coord, El Sistema Político Venezolano: Crisis
y Transformaciones, Caracas: Universidad Central de Venezuela, 1996).
De niveles inferiores al 10% en los primeros tres procesos electorales
de la democracia, la abstención se elevó al 40% en 1993. Se
ubicó en 53,9% en las elecciones municipales de 1995, alcanzando
el 70,4% en Municipio Libertador del Distrito Federal.
Encuesta realizada por Consultores 21, patrocinada por la Fundación
Pensamiento y Acción y el International Republican Institute. El
Universal, 26-05-96, 1-15.
Esta definición es una adaptación de la que ofrece Darío
Restrepo, (Relaciones Estado-Sociedad Civil en el Campo Social: Una Reflexión
desde el Caso Colombiano, 1994, sin editar), de la participación
social, obvia las distinciones teóricamente importantes entre participación
ciudadana, participación social y participación política,
así como los contrastes entre participación pública
y acción pública, que desarrollan diversos especialistas.
S. Arnstein, "A Ladder of Citizen Particiipation", Jounal of
the American Instituto of Planners, No. 35 (1969), 216-224.
Loc. cit.
Entendida como la discusión de acciones, prioridades y medidas
y no la participación en las decisiones sobre las mismas, tal como
parece entenderla Nuria Cunill (Participación Ciudadana, CLAD: 1991)
y como se podía entender en el sistema político venezolano.
Cunill, op. cit., 194,
Véase Eva Josko de Guerón Participación Ciudadana
y Sistema Político, 1996, sin publicar; Lily Broitman de Blank et
al., Participación Ciudadana y Descentralización, 1996, sin
publicar y Vander Dijs et al. Participación Ciudadana y Gestión
Pública, 1996, sin publicar, trabajos realizados como parte del proyecto
Copre/OEA, Participación Ciudadana en el Marco del Fortalecimiento
de la Democracia.
Como la Ley Orgánica de la Administración Central, fiel
al "secreto oficial", o la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos que limita el acceso a la información a los directamente
interesados, salvo en los casos que ameritan la publicación en la
Gaceta Oficial..
V. Eva Josko de Guerón, "La Participación Política,
la Gobernabilidad y el Ciberespacio: Más Democracia Cuánta
y para Quién", Venezuela Analítica, julio de 1996.
Diego Urbaneja ("Fortalecimiento de la Sociedad Civil y sus Consecuencias
para la Democracia" en Comisión Presidencial para la Reforma
del Estado, Reformas para el Cambio Político: Las Transformaciones
que la Democracia Reclama. Caracas, COPRE, 1993), quien atribuye la expresión
a Joaquín Marta Sosa. . |
