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S e p t i e m b r e / 1 9 9 7 / N° 19

Política ambiental en Venezuela

Richard Huber

Traducido de: Market Based Instruments for Environmental Policy in Latin American and the Caribbean - Lessons from Eleven Countries.

El informe fue preparado por un equipo dirigido por Richard Huber e integrado por Jack Ruitenbeek y Ronaldo Seroa da Motta.

En Venezuela la política ambiental se caracteriza por la aplicación de controles directos; cualquier experiencia en instrumentos económicos es escasa y aislada. Como consecuencia, la gestión de la contaminación y los recursos naturales se apoya en el cumplimiento de una extensa y compleja legislación. La contabilización de los costos ambientales y políticas de fijación de precios de los recursos naturales no han sido desarrollados dentro del actual sistema de mercado. Según la teoría económica de política ambiental, instrumentos de mercado pueden conducir a que se logren objetivos sociales ambientales y eficiencia económica. Otra ventaja de los mecanismos tales como los cargos por emisión es que permiten la obtención de ingresos para el control de la contaminación.

Con el fin de evaluar los incentivos de mercado que existen como instrumentos de política ambiental en Venezuela, se llevó a cabo un estudio (Economic Instruments for Environmental Management Country Background Study: Venezuela, noviembre, 1996) que analizó el actual marco legal e institucional relacionado con la política ambiental en Venezuela. Por otro lado, la evaluación macroeconómica, social y sectorial de la gestión ambiental a través de los instrumentos microeconómicos es de enorme importancia para Venezuela, dadas los actuales problemas sociales y económicos que atraviesa el país.

Areas de Alta Prioridad para la Gestión Ambiental

El patrón de desarrollo de explotación petrolera y las políticas de sustitución de importaciones que le país ha seguido durante las últimas décadas ha afectado seriamente las condiciones del medio ambiente. Particularmente, el esquema de sustitución de importaciones creó industrias manufactureras livianas altamente dependientes de tecnología extranjera y recursos naturales primarios. Como consecuencia, la actividad industrial no se ajusta a la disponibilidad de recursos naturales y se inclina a generar cantidades excesivas de desechos. Los factores económicos antes mencionados han también significado un alto crecimiento urbano, geográficamente concentrado en la zona norte-centro del país, ocasionando un impacto sobre la calidad del aire, suelos y aguas.

Los problemas ambientales urbanos que a continuación se presentan han sido identificados como las áreas de gestión ambiental de mayor prioridad, de acuerdo al impacto ecológico y económico ocasionado:

Subsidios a la energía: El control interno de los precios de la gasolina genera un alto nivel de consumo del combustible. En septiembre de 1995, la gasolina de 87 octanos era vendida localmente a un 27% del precio de su valor internacional (precio FOB). La gasolina de 95 octanos fue ajustada a 65% del precio de la gasolina internacional. No obstante, el problema mas grave relacionado con la producción de gasolina es la simultánea existencia de gasolina sin plomo, la cual alcanza de stándares ambientales internacionales y es exportada por la industria, y gasolina con plomo la cual es utilizada para suplir el mercado interno. La industria en manos del gobierno argumenta que el deterioro financiero experimentado en el mercado doméstico representa el obstáculo que impide se mejore la calidad de la gasolina dentro del país. Mediciones hechas en el área metropolitana de Caracas, y otras importantes ciudades del país, presentan elevadas concentraciones de plomo en el aire.

Calidad del Agua: Para analizar el aspecto de calidad del agua el estudio se centró en el caso del Lago de Valencia. La cuenca del Lago de Valencia comprende importantes zonas urbanas e industriales (reuniendo un 60% de la actividad manufacturera privada ). El impacto ecológico de la cuenca y las ciudades de Valencia y Maracay is considerable. Desde 1985 el área ha sido sujeta a un Programa Integral de Saneamiento Ambiental., parcialmente financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Dentro del programa de saneamiento un cuerpo de leyes regula la actividad industrial, utilizando estándares de calidad de agua de los afluentes que son descargados en el Lago. El área también cuenta con una estructura descentralizada de las autoridades ambientales, y la presencia de ONGs. El cumplimento de los estándares ha sido problemático, aun cuando la mayoría cuenta con plantas de tratamiento.

Desechos peligrosos: Un problema crítico derivado de las operaciones del sector petrolero, metalúrgico, y manufacturero ha sido el manejo de los desechos peligrosos. El país no cuenta con ningún tipo relleno sanitario para material tóxico, y los rellenos sanitarios convencionales son escasos. Por ello, las sustancias peligrosas tienen que ser almacenadas en contenedores de concreto de gran tamaño, los cuales son costosas y difíciles de vigilar.

Marco Legal e Institucional - Instrumentos Económicos y de Control

La política ambiental en Venezuela registra un cambio considerable en las últimas dos décadas, pasando de intentos conservacionistas a el uso racional de los recursos naturales como parte de políticas de desarrollo del gobierno. Los objetivos ambientales y las estrategias políticas son mas independientes desde que se elaboró el Sexto Plan de la Nación (1990)., el cual incluye la posibilidad de emplear impuestos piguvianos para la gestión ambiental.

A nivel de gobierno central la autoridad es el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (MARNR), el cual fue creado en 1976. El principal curso de acción del Ministerio del Ambiente ha sido la provisión de fondos públicos para obras de saneamiento. De esta manera, la gestión ambiental conjunta que incorpora a empresas privadas y ONGs no recibe recursos humanos y financieros suficientes. La organización del Ministerio ha evolucionado desde una estructura centralizada hasta una estructura horizontalmente dispuesta, en la cual cada área de problema ambiental específico tiene una división correspondiente dentro del Ministerio. Algunas de las divisiones más importantes dentro de la actual organización del Ministerio son: conservación de cuencas, calidad del aire, y educación ambiental. Sin embargo, estas divisiones nos son financieramente independientes y el presupuesto total del Ministerio depende del tesoro público nacional. Los factores antes mencionados son de suma importancia al discutirse y analizarse la factibilidad que tiene la aplicación de instrumentos de mercado como mecanismos de gestión ambiental en Venezuela.

El marco legal ambiental en Venezuela es considerado muy avanzado en términos de sus normas ambientales y de su alcance. Sin embargo, varios autores señalan el hecho que otorga un excesivo poder discrecional y asigna responsabilidades que se superponen entre diversas entidades. En algunos casos los Ministerios de Energía y Defensa comparten la responsabilidad de hacer cumplir las regulaciones ambientales con el Ministerio del Ambiente. Igualmente, los Ministerios de Agricultura y Salud Pública participan en la formulación de normas ambientales. Algunas normas ambientales son fijadas a niveles excesivamente altos como para ser cumplidas o no toman en cuanta las condiciones y características particulares de los ecosistemas en cuestión. Los principales instrumentos legales que abordan aspectos relativos a la calidad ambiental son la Ley Orgánica del Ambiente (1976) y la Ley Penal del Ambiente (1992). Este último instrumento define crímenes y sanciones ambientales (multas y arresto). Al igual que la experiencia en otros países latinoamericanos con políticas ambientales basadas en instrumentos de comando y control, la aplicación y el cumplimiento de las mismas ha sido sumamente problemática. Dentro de un sistema de controles directos como el que actualmente existe, no se garantiza el óptimo aprovechamiento y asignación de los recursos naturales.

A nivel local, las agencias regionales especiales asumen un papel cada vez más importantes en la tarea de hacer cumplir las normas, en los programas de saneamiento, y en el desarrollo de la educación ambiental. Los municipios son directamente responsables de la gestión de los desechos sólidos. Durante el decenio de 1990 estas instituciones se han estado fortaleciendo política y financieramente. Los municipios tienen el derecho, dentro de su jurisdicción, de cobrar sus propios impuestos y ejercer el control sobre los establecimientos comerciales, industriales, y agrícolas. Las asociaciones vecinales están representadas a nivel municipal. De ahí que el gobierno municipal es una instancia con gran potencialidad para llevar a cabo programas de monitoreo y gestión ambiental con respecto a la calidad del aire, del agua, y del suelo.

Como se mencionó en párrafos anteriores, en la gestión ambiental en Venezuela ha predominado un esquema de comando y control. Además de las normas, las cuales se hacen cumplir mediante multas y demandas por perjuicios ambientales; restricciones sobre la utilización de tierras son ejercidas para proteger bosques, cuencas, y otros ecosistemas. Actualmente también se está empleando el otorgamiento de licencias como instrumento para la gestión ambiental. Es importante resaltar que los instrumentos de mercado per se no han sido considerados, aunque existen algunas experiencias que han considerado instrumentos económicos o contabilizado los costos ambientales de la degradación ambiental. Algunos de estos instrumentos implícitamente reconocen los problemas ambientales como una externalidad, aún cuando ninguno de los costos ambientales son considerados en el sistema de precio al momento de aplicar un determinado instrumento:

Incentivos Fiscales: La exoneración de impuestos corporativos fue implantada durante las décadas de 1970 y 1980, para ser luego derogada en 1991 por reformas a la ley de Impuestos Empresariales. El propósito había sido el compensar a aquellos que invirtieran en equipos, tecnologías o infraestructura destinada al mejoramiento o a la conservación del medio ambiente. La exoneración fue hasta de 15% durante 5 años. Este instrumento no produjo mejoras en la asignación de recursos y pudo haber generado una excesiva inversión de capital en sistemas de abatimiento de la contaminación.

Sistemas de Tarifas Industriales basadas en Volumen de Desechos Sólidos:

El propósito de este instrumento es la recuperación de los costos del sistema municipal de recolección y disposición final de los desechos sólidos. Ha sido implementado con relativo éxito en la región Nor-central y en el estado Zulia. Los principales problemas enfrentados son la escasez de rellenos sanitarios y dificultades de monitoreo. Las tarifas cobradas por la disposición final de los desechos sólidos son importantes en los costos operacionales de ciertas industrias que innovan para reducir la producción de desechos sólidos.

Compensación Financiera Debido a la Explotación de los Recursos Naturales: Tradicionalmente, esto ocurre en la economía venezolana dentro del régimen de concesión para la explotación petrolera. El objetivo general de este instrumento es estimular la utilización racional de los recursos. Las regalías, junto con los ingresos de los impuestos al sector petrolero, constituyen la principal fuente de ingresos para el gobierno.

Impuestos a la Deforestación: Los impuestos para la reposición de los bosques nacionales son pagados por los usuarios que no efectúan actividades de reforestación a fin de financiar proyectos públicos de reforestación. Los impuestos a la deforestación no han sido efectivos porque el nivel del impuesto no corresponde al costo marginal de la reforestación.

Incentivos sobre la Demanda Final: Entre estos se incluyen las prácticas de gestión ambiental auto-impuestas de acuerdo a las normas internacionales y a la imagen corporativa doméstica.

Reciclaje: Los sistemas de depósito-devolución han sido muy efectivos en el reciclaje de vidrio. El reciclaje de latas de aluminio y de papel está aumentando considerablemente.

Los Instrumentos de Mercado como Instrumentos de Política Ambiental dentro de la Economía Venezolana

El factor más importante a ser considerado cuando se evalúan los instrumentos de mercado dentro de la economía venezolana es el funcionamiento anormal del sistema de mercados en sí mismo en las actuales circunstancias. Los mercados de bienes industriales muestran altos niveles de concentración; por lo tanto las ventajas de los instrumentos de mercado relativas a la asignación eficiente de recursos no podrían tener lugar. Desde 1994, la política económica está caracterizada por el intervencionismo incluyendo el control de precios y un tipo de cambio oficial fijo. Los productos bajo el control de precios son los productos de consumo básico y los bienes y servicios proporcionados por los monopolios estatales (electricidad, gasolina y agua). Los mercados de trabajo también están regulados por medio del salario mínimo. Las distorsiones ocacionadas por el control de precios se esparcen sobre múltiples mercados y periódicamente causan la escasez de algunos artículos alimenticios. Las firmas también enfrentan restricciones en la compra venta de moneda extranjera limitándose sus operaciones considerablemente.

Las condiciones macroeconómicas originan un ambiente en donde se combinan la contracción del producto, las altas tasas de inflación y la creciente presión tributaria. Consecuentemente el incremento de la tributación por el uso de instrumentos de mercado tiene que ser evaluado cuidadosamente en término de sus efectos sobre el producto y los precios. Sin embargo, considerando la magnitud del déficit del sector público el papel de los instrumentos de mercado como una forma de recaudar recursos para la disminución de la contaminación es de especial importancia. Otro de los elementos prevalecientes que caracterizan a la economía venezolana de la década de los noventa son los altos niveles de incertidumbre respecto a las políticas de gobierno. La incertidumbre complica el análisis de estos instrumentos. Por lo tanto, a nivel general, los beneficios teóricos de no tendrían lugar, necesariamente, bajo el contexto descrito a excepción de aquellos instrumentos económicos que permiten la recaudación de recursos para la disminución de la contaminación.

A pesar de los efectos ambiguos de los instrumentos económicos sobre la eficiencia económica en la asignación de bienes ambientales bajo una situación de control de precios y en un contexto de inestabilidad macroeconómica y distorsiones de mercado, sin embargo, la implementación de algunos instrumentos de mercado a nivel local o regional tienen las siguientes ventajas:

· estimulan acciones costo-efectivas en la disminución de la contaminación

· aumenta la conciencia de los consumidores

· proporciona, a las autoridades locales a cargo de problemas específicos, los recursos necesarios para planes de gestión ambiental

Específicamente en el contexto del programa de saneamiento del Lago de Valencia la autoridad regional de la cuenca monitorea los afluentes que podrían estar sujetos a cargos por contaminación. Los impuestos municipales - pagados por las firmas dos veces al año como un porcentaje de las ventas - crean incentivos para el control de la contaminación y el uso de tecnologías más limpias y, también podrían implementarse.

Al nivel nacional, la educación ambiental, el etiquetado ecológico y los bonos de desempeño bajo la supervisión del Ministerio del Ambiente pueden tener efecto tanto en la oferta de los bienes como en la demanda final.

Recomendaciones Generales para la Gestión Ambiental

· Eliminación progresiva de los subsidios de energía

· Precios reales para el agua

· Construcción y gestión de rellenos sanitarios para desechos tóxicos y sólidos

· Revisión de las normas actuales sobre calidad de agua y aire

· Extender la descentralización del Ministerio del Ambiente a nivel regional

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