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Revista Electrónica Bilingüe       Nº 10    Diciembre 1996

Titular Política Externa
La OEA y la domesticación de la democracia
Elsa Cardozo de Da Silva.

La recurrencia del tema de la promoción de la democracia puede tentarnos a trivializar su discusión, sea porque nos parezca que ya lo conocemos, sea porque consideremos que ha perdido relevancia en medio de la ola democratizadora que cubrió a nuestro hemisferio. Esta tentación es tanto mayor si nos centramos en el análisis de la promoción de la democracia en el seno de la OEA puesto que -en asociación con los temas del desarrollo y la defensa de los derechos humanos- el asunto se ha hecho presente en sus propios estatutos, en resoluciones, en discursos y en propuestas de reorientación y reestructuración tan importantes como las de Buenos Aires (1967), Cartagena (1985), Washington (1992) y Managua (1993).

Lo cierto es que hoy el tema de la promoción de la democracia tiene un significado distinto y una significación mayor a la que tenía en el pasado. Ahora, cuando hay más consenso que nunca en nuestro hemisferio y en el mundo acerca de las promesas de la estabilidad democrática, hay desafíos más complejos para promoverla y consolidarla. Estas páginas argumentan, por una parte, que el reto es domesticar a la democracia, promoviéndola y consolidándola desde adentro; por otra parte, se explora el nuevo papel que la OEA -especialmente a través de la Unidad para la Promoción de la Democracia- puede desempeñar en una revisión de las estrategias y obstáculos tradicionales en esa tarea.

1. ¿Déjà vu?

Llama la atención que en la OEA, precisamente durante la década de los ochenta -la perdida para el desarrollo pero ganada para la democratización- el tema de la promoción de la democracia adquirió importancia central, como se evidencia el Protocolo de Cartagena (1985) que incluyó como propósito fundamental de la organización el de "Promover y consolidar la democracia representativa con debido respeto al principio de no intervención".

La creación de una "Unidad para la promoción de la Democracia" en 1990 constituyó un paso concreto para apoyar la defensa y consolidación de la democracia, a partir de una concepción que procura desde entonces considerar a la promoción de la democracia y la defensa de sus valores, sus instituciones y sus procedimientos "...bajo una perspectiva mucho más proactiva, con medidas preventivas en vez de acciones ex post facto, ayudando de esta manera a mejorar la gobernabilidad y las condiciones políticas generales."1

Es interesante destacar cómo a mediados de 1991 el "Compromiso de Santiago de Chile" (Resolución 1080) estableció procedimientos para la defensa de la democracia, aun cuando ya sus treinta y cuatro miembros tenían gobiernos elegidos democráticamente. Poco después eventos en Haití (1991), Venezuela (1992)2, Perú (1992), y Guatemala (1993), y más recientemente Paraguay (1996) darían la razón a quienes impulsaron -Venezuela entre ellos, con apoyo regional sin precedente- un viejo tema, desde una nueva perspectiva.

En 1994 la Cumbre de las Américas, en Miami, reunió a 34 Jefes de Estado y Gobierno, quienes asumieron la preservación y el fortalecimiento de la democracia como requisito indispensable para la paz, el desarrollo y la estabilidad regional, planteando que "El fortalecimiento, el ejercicio efectivo y la consolidación de la democracia constituyen la prioridad política fundamental para las Américas"3. A la OEA se la definió como "...el principal organismo hemisférico para la defensa de los valores y de las instituciones democráticas..."4 En efecto, ésta recibió un mandato central para la puesta en marcha del Plan de Acción acordado en esa cumbre y, de hecho, en 1995 la "Declaración de Montrouis: una nueva visión de la OEA", recogió expresamente lo acordado en Miami en cuanto a la prioridad de la preservación y fortalecimiento de instituciones y procedimientos democráticos en la agenda hemisférica.5

Es quizá esa presencia constante del tema en la agenda interamericana -aún durante los más oscuros períodos de gobiernos autoritarios, y muchas veces en referencia a traumáticas intervenciones y omisiones estadounidenses- lo que puede llevarnos a pensar la promoción de la democracia como una especie de repetición, de déjà vu, y hasta de "más de lo mismo. Esa percepción podría, además, terminar marginando el tema en correspondencia con un generalizado desencanto con el desempeño concreto de las democracias, e incluso de las instituciones que las han intentado promover y consolidar.

Estas líneas apuntan a argumentar que necesitamos analizar desde una nueva perspectiva el problema de la promoción de democracia y de las instituciones y medios que la impulsan, cuya relevancia y complejidad han aumentado desde mediados de la década pasada. Cuatro consideraciones generales iniciales servirán como sustento al examen de tres ideas para la promoción de la democracia desde adentro.

2. Razones para reintrepretar la promoción de la democracia.

Como punto de partida, hablar hoy de promoción de la democracia tiene un significado distinto al que tenía hasta hace pocos años. Tanto en la OEA como en el BID democracia y desarrollo están enlazados en una nueva relación, en la que quedan interconectados en torno al fortalecimiento de instituciones democráticas, la eliminación de la pobreza, el crecimiento económico con equidad, ligado éste tanto al logro de un régimen de libre comercio, como a la preservación del medio ambiente.

Las razones de esta transformación se encuentran tanto dentro de los países como en un ambiente global en el cual hay dos obstáculos a vencer, uno más reciente -el de contraponer la democracia a la eficiencia económica, y específicamente al éxito de los programas de reforma- y otro tradicional en el sistema interamericano: -el de subordinar su promoción al principio de la no intervención.

Para salvar esos obstáculos y para entender el surgimiento de estrategias no convencionales para la promoción de la democracia es de interés comenzar por cuatro consideraciones sobre el contexto del nuevo debate.

De la democracia como método a la democracia como forma de vida.

La "tercera ola" de democratización mundial -siguiendo al ya bien conocido planteamiento de Samuel Huntington- alcanzó en su sentido muy específico a toda América Latina durante la década de 1980. En ese sentido específico, cercano a la definición Schumpeteriana o "minimalista" de democracia, privilegiamos hasta mediados de los ochenta la dimensión procedimental o de la democracia como método, a saber: la selección de los gobernantes a través de elecciones abiertas. De modo que llegaron a ser democráticos aquellos países cuyos líderes gubernamentales más importantes comenzaron a ser elegidos a través de elecciones justas, honestas y periódicas, en las que los candidatos compitieron libremente por los votos, y en las que virtualmente toda la población adulta tuvo el derecho a participar.

Una primera consideración sobre la significación presente de la promoción democrática deriva de que la ola de elecciones más o menos libres, abiertas y competitivas que cubrió a Latinoamérica planteó a un nivel mayor de complejidad el problema de la promoción de la democracia, en el que hoy se combinan los dos retos señalados por Alain Touraine en un trabajo reciente: "La democracia debe combatir el poder absoluto, el del despotismo militar y el del partido totalitario, pero también debe poner límites a un individualismo extremo que podría divorciar por completo la sociedad civil y la sociedad política..."6 Entonces, en el segundo frente es imperativo construir las relaciones entre la sociedad civil y la política, entre la sociedad y el Estado, entre lo privado y lo público, entre lo individual y lo colectivo. De modo que, aún reconociendo que el ejercicio del voto en condiciones de competencia electoral abierta y limpia es una condición inicial necesaria, que propende a la creación de un nuevo "mercado político"7 ya no basta la "libertad negativa" -muchas veces precaria- basada en que el régimen democratico es el que "... impide a cualquiera adueñarse del poder y conservarlo contra la voluntad de la mayoría."8 En cambio, el desafío presente es lograr que buenos gobiernos democráticos den paso a regímenes democráticamente gobernables 9 Así, el reto es lograr buenos gobiernos democráticos que puedan abrir camino a regímenes democráticamente gobernables. Esto no es otra cosa que trabajar por la promoción de la democracia como forma de vida desde el nivel individual hasta el global, 10 comenzando por hacer de esa promoción una tarea y un compromiso doméstico.

El buen gobierno y la domesticación de la democracia.

Una segunda consideración es que la construcción de condiciones de gobernabilidad democrática tiene hoy una complejidad particular puesto que, ampliando la concepción inicial de Charles Dupin, el buen gobierno democrático requiere:

  • Legalidad de su mandato, originado en elecciones libres.
  • Estado de derecho, que implica: leyes vigentes y conocidas con anticipación; mecanismos que aseguren su cumplimiento; existencia de un poder judicial independiente para resolver conflictos; procedimientos regulares establecidos para modificar las leyes.
  • Capacidad institucional para articular y atender eficazmente la agenda gubernamental, siendo de crítica importancia lo concerniente al manejo de los programas de reforma socioeconómica y política.
  • Legitimidad construida a través de la negociación social, basada en la atención a los asuntos de la comunidad, desde el gobierno y desde la sociedad.

La revisión de lo que significa ahora promover la democracia pone el acento en lo que podríamos llamar, la domesticación de la democracia, comenzando por la educación de los ciudadanos para la democracia, pasando por el fortalecimiento de las instituciones democráticas fundamentales, y llegando hasta la rearticulación transnacional de relaciones de coordinación para el desarrollo económico y la estabilidad democrática.

La democracia y reforma económica como complementos.

En tercer lugar, en un sentido muy específico que merece ser destacado, hoy es ostensible la relación entre desarrollo económico y estabilidad democrática en la medida que, según elabora en detalle una compilación reciente de Diamond y Plattner, 11 el éxito de los programas de reforma económica depende cada vez más de la capacidad de generar y sustentarse en procedimientos e instituciones democráticas. Un punto de creciente acuerdo entre los analistas de la política y economía de los programas de reforma económica es el reconocimiento de dos fases en su ejecución. Una primera fase, de lanzamiento, ha sido caracterizada como una etapa en la que las políticas de ajuste macroeconómico son decretadas "desde arriba" y en buena medida en un contexto en el que no parece haber otra alternativa, y en ella tiende a crearse un "consenso negativo": -especie de "luna de miel" durante la cual es posible echar la culpa a otros (el gobierno anterior, la corrupción, la partidocracia....) y/o reconocer que las políticas activistas y populistas ya no funcionan. Es una fase relativamente "fácil" cuya complejidad política varía según las condiciones de partida.12

Muy rápidamente se transita hacia la etapa de la consolidación de las reformas. Ésta es mucho más difícil pues implica reformas institucionales que, resumidamente, consisten ya no sólo en la "reducción" del Estado a través de diversidad de medidas que pueden operar por decreto (privatizaciones, congelamiento y reducción de cargos públicos, eliminación de subsidios, entre otras), en cambio, obligan al fortalecimiento del Estado en áreas en las que su acción eficiente es clave (educación, justicia, seguridad social y personal, defensa y relaciones exteriores) y la transformación de sus relaciones con la sociedad a través de medidas que promuevan el fortalecimiento de la vida asociacional y de los canales de comunicación sociopolítica.

Esta tarea es infinitamente más amplia y complicada que la de la primera etapa; para cumplirla no bastan ni el consenso negativo, ni el muy necesario liderazgo de un equipo gubernamental comprometido con las reformas. Se requiere esencialmente el desarrollo de un amplio proceso de negociación, plagado de conflictos entre los muchos intereses afectados por los nuevos arreglos institucionales.

No se trata de construir de buenas a primeras un nuevo gran consenso o pacto social, como podría ser del gusto de nuestra tendencia a la retórica. El trabajo es menos ambicioso, pero muy realista y minucioso: el reto es crear domésticamente, paso a paso, nuevos canales de negociación con grupos de interés y con organizaciones e instituciones no gubernamentales, alrededor de una agenda que trascienda las reformas puramente económicas y que prefigure el tipo de sociedad democrática que, finalmente, se quiere construir desde adentro.

El tránsito de una a otra fase no es un proceso largo y perfectamente demarcado; en realidad es necesario prever desde la primera etapa el avance en las reformas institucionales y acometerlas con la mayor prontitud. En consecuencia, la transformación del consenso negativo inicial en un consenso positivo más duradero es también un desafío inmediato y que, si ha de perdurar, sólo puede ser enfrentado democráticamente.

La democratización y su proyección / retroalimentación global.

Una cuarta consideración se refiere al impacto que la democratización desde adentro tiene para las relaciones internacionales, y la expectativa sobre la paz democrática. No es el caso discutir aquí lo que ha sido ampliamente debatido y documentado sobre la tesis según la cual las democracias no hacen la guerra entre ellas.13

Esta tesis sigue siendo, sin duda, una de las razones de fondo para promover globalmente la democracia. Su argumento central es que sistemas democráticos bien institucionalizados, promotores del libre intercambio de ideas, y basados en procesos complejos de negociación social son más respetuosos de los derechos de sus ciudadanos y de los acuerdos internacionales. Son, en suma, más prudentes internacionalmente.

Ahora bien, una investigación reciente, construida sobre los mismos datos que sostienen la tesis tradicional, ha llegado a conclusiones muy interesantes y relevantes. En efecto, Mansfield y Snyder- establecen la diferencia entre regímenes democráticos estabilizados y regímenes en proceso de democratización. Éstos últimos son particularmente agresivos, y son más -no menos- propensos a utilizar la guerra; lo son, incluso, en comparación con regímenes en transición al autoritarismo -que les siguen en el orden de esa "propensión"- y ciertamente más que los regímenes estables, primero los autoritarios y finalmente los democráticos.

El argumento es bastante más simple que las tablas y cálculos que acompañan la investigación: El proceso democratizador suele ser lento y la prudencia en política exterior se ve disminuida en la transición, especialmente cuando hay una irrupción importante de demandas de participación popular, cuando las élites tradicionales se sienten amenazadas y cuando, en consecuencia, es poco menos que imposible formar coaliciones políticas estables y con el apoyo político necesario para retener el poder. Así, demasiadas fuerzas políticas irreconciliables, el "atrincheramiento" y polarización de éstas con visiones de corto plazo, el debilitamiento institucional, la tentación de movilizar las masas en busca de apoyo y de hacerlo a través de consignas ideológicas y específicamente nacionalistas, conducen a promover políticas de concesiones entre las élites (incluida en lugar especial la militar), de incorporación de intereses contradictorios que generan una política exterior de excesivo compromiso, y de estrategias de prestigio, que hacen al gobierno buscar éxitos exteriores contundentes y lo convierten en hipersensible ante cualquier "lesión" en su reputación.

Apoyar procesos de democratización, entonces, es tan importante como delicado, complicado y comprometedor.

La evolución de los países latinoamericanos desde el ciclo de autoritarismo que se inició a mediados de los sesenta hasta el proceso de democratización que tuvo lugar en los ochenta, apenas ofrece un ejemplo de pérdida de prudencia en un sistema autoritario en decadencia: la guerra de las Malvinas. El proceso de democratización, no obstante las dificultades para asentar las transiciones específicas sobre bases estables, fue más bien acompañado por una disminución en las tensiones intralatinoamericanas. Varios factores podrían explicar esta evolución: Dentro, las élites locales no vieron demasiado amenazados sus intereses específicos y, como en el caso de los militares, recibieron algunas garantías a través de los pactos expresos o tácitos que fundaron la transición. Desde el exterior, fueron muy importantes algunos incentivos y mecanismos de control económico y político.

Latinoamérica, sin embargo, está viviendo otra transición. La demanda de participación, el atascamiento de las capacidades de extracción y distribución evidenciables en los crecientes niveles de pobreza, desigualdad y desencanto, y el desbordamiento e inadecuación creciente de las instituciones son componentes cruciales de una transición cuyo destino dependerá de la manera como se comporten los actores domésticos y de como se presenten los incentivos externos. En suma, aún hay mucho por hacer, también desde adentro, por la paz democrática hemisférica.

3. Revisión de las estrategias para la promoción de la democracia.

Promover y consolidar el ejercicio efectivo de la democracia implica hoy crear condiciones que promuevan el buen gobierno democrático (la gobernabilidad democrática) a través de nuevas estrategias, distintas a las concebidas e instrumentadas desde arriba y desde afuera, como ha argumentado consistentemente en un escrito reciente María Teresa Romero. De esta forma se da un sentido preventivo y constructivo de la promoción democrática: no impuesta, no negociada desde afuera, sino fortalecida desde adentro, con el necesario asesoramiento y apoyo multilateral.

Así concebida, la tarea de promover, fortalecer y consolidar procedimientos e instituciones democráticas comprende una amplia agenda de tareas, comenzando por la "domesticación" de la democracia con una visión global. Ésto significa,

  • Entender a la democracia y su promoción un problema nuestro, de cada ciudadano, de cada grupo y organización, comunidad, sociedad, Estado, lo que comienza por impulsar cambios en el nivel individual y en las formas de articulación de la sociedad civil con el Estado. En este punto es crucial promover valores democráticos y combinar el gusto por la libertad con el derecho y deber de participación responsable, de tolerancia y de búsqueda de medios democráticos-institucionales de solución de conflictos.
  • Hacer de la democracia y su promoción un desafío y punto de agenda gubernamental, intensificando esfuerzos para la reducción y fortalecimiento del Estado mediante la reforma de la administración pública en aquellos espacios que atienden temas cruciales para la promoción democrática: legislaturas, judicaturas, sistemas educativos, y redes de seguridad social.
  • Proyectando la democracia, sus valores, y las estrategias para su promoción hacia afuera impulsando transformaciones en las formas de articulación internacional, privilegiando el multilateralismo, los mecanismos de cooperación internacional, el imperio del derecho y los procedimientos institucionalizados para prevenir conflictos, y una participación política regional real de cada miembro y de la OEA como conjunto con la nueva agenda de fortalecimiento de la democracia.

En cada uno de esos niveles la OEA puede desempeñar un papel crucial, rompiendo con las barreras políticas y organizacionales a un mayor activismo en la promoción de la democracia desde el ámbito doméstico y dejando de lado la barrera del principio de no intervención.

Precisamente, desde la Unidad para la Promoción de la Democracia se ha planteado, desde su puesta en funcionamiento en 1991, una estrategia distinta a la tradicional, no sólo por su orientación preventiva, sino por su atención a la dimensión doméstica de la democracia.

La función principal de la UPD es "...prestar apoyo y colaboración a los Estados Miembros para el fortalecimiento de las instituciones democráticas a largo plazo...". Para ello ha desarrollado actividades de asistencia técnica, de asesoramiento y capacitación para desarrollo institucional, así como también ha apoyado estudios, seminarios y publicaciones para crear conocimiento y recopilar información sobre la democracia.

Este giro en las estrategias de promoción de la democracia se expresa claramente en la puesta en marcha de proyectos en las áreas legislativa, electoral, y de promoción de valores democráticos.

Esos nuevos focos de atención, y las nuevas formas de atenderlos -asesoramiento a proyectos de fortalecimiento institucional, seminarios, formación, capacitación- son evidencia de los cambios de fondo en la atención hemisférica a los problemas de la democracia. También obligan a considerar el potencial enorme, por una parte, de la incorporación de actores tradicionales y nuevos en el nivel local, nacional, transnacional en los diversos frentes de la promoción doméstica de la democracia como forma de vida; por otra parte, el aprovechamiento de nuevos y tradicionales canales y redes de comunicación: la utilización del potencial de las nuevas tecnologías de información y de comunicación, la reorientación del sistema educativo formal y el aprovechamiento del potencial del informal; el fortalecimiento de "redes de asuntos" con grupos interesados en temas vinculados a la promoción de la democracia, y la incorporación del sector académico y de los intelectuales a la tarea de debatir y diseñar propuestas concretas.

Finalmente, no obstante el balance de acciones y omisiones, fracasos y éxitos que la discusión sobre promoción democrática evoca en los Latinoamericanos, hoy estamos ante una situación distinta, en la que un mayor compromiso democrático multilateral puede desempeñar un papel crucial en la transición político-económica regional.


VENEZUELA ha cambiado y sigue cambiando y, con el pesar de no pocos

1 "Democratization and the Danger of War, International Security (verano 1995), Cambridge: MIT Press, pp. 5-38.

3 "La promoción de la democracia: Prioridad en la actual agenda regional", El Globo, Caracas: 16-10-96, p. 8.

4 Las previsiones vigentes para la promoción de la democracia en la OEA incluyen lo pautado en la Reforma de 1985 en el Protocolo de Cartagena, la creación de la Unidad para la Promoción de la Democracia en 1990, el Compromiso de Santiago de Chile de junio de 1991, y el Protocolo de Washington de 1992 (aún sin aprobar). Todas condicionan de una u otra forma la promoción de la democracia al respeto del principio de no intervención.

5 Rubén Perina "El papel de la OEA en la promoción de la Democracia", en Luis F. Aguilar y otros, Integración solidaria: Reconstitución de los sistemas políticos latinoamericanos II, Caracas: USB, 1993, p. 210.

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