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Revista Electrónica Bilingue       Nº 7     Septiembre 1996

La Problemática Ambiental en Venezuela
Maria Gabriela Gonzalez y Juan Nagel
Torres Plaz y Arraujo

Arroba Digital Marketing
El deterioro del medio ambiente ha sido, durante los últimos años, un tema de importancia primordial para los países del primer mundo. Irónicamente, en Venezuela —país que ha sido clasificado como uno de seis países "megadiversos" de Latinoamérica, considerado entre los diez lugares mas importantes del mundo para la conservación de la biodiversidad— el debate sobre la problemática ambiental no ha cobrado el mismo vigor.

El objetivo de esta ponencia es presentar un breve diagnóstico de los problemas ambientales que afronta Venezuela, sus causas, su relevancia para el desarrollo y posibles soluciones a los mismos. En la primera parte se presentan algunos argumentos a favor de la política ambiental, enfatizando su importancia para el desarrollo. Seguidamente se presentara un bosquejo de los problemas relacionados con la gerencia de recursos acuíferos, mineros y agrícolas, así como asuntos institucionales que determinan la efectividad de la gerencia publica y privada en todas estas áreas. Por ultimo, se presentan conclusiones y ciertas recomendaciones.

I Política Ambiental y Desarrollo.

La mejora y la conservación del medio ambiente, al contrario de lo que se pensaba hace varias décadas, no estorba el proceso de desarrollo económico. Por el contrario, ambiente y desarrollo van de la mano. A medida que los países se desarrollan, las posibilidades de mejorar el medio ambiente van creciendo. Por otra parte, dado que las clases sociales mas necesitadas usualmente se encuentran cerca de regiones con problemas ambientales, políticas ambientales efectivas ayudan a aliviar la pobreza mediante la generación de empleo y el mejoramiento de la productividad de los trabajadores y de las condiciones de los suelos y aguas cercanas.

Para ejemplificar, la contaminación puede causar problemas de salud debido a factores tan diversos como la continua exposición a la radiación solar, la mala nutrición o las enfermedades. Asimismo, la contaminación del agua perjudica a las actividades pesqueras y turísticas, y la salinización de los suelos disminuye sustantivamente la productividad de los mismos. Al atacar los problemas ambientales, se atacan las causas de problemas socioeconómicos como estos y se sientan las bases para un desarrollo sostenido y armónico.

Las políticas ambientales también son importantes por razones estratégicas. La degradación ambiental acarrea externalidades negativas para otros países. Actualmente existe un gran numero de organizaciones dispuestas a financiar proyectos de saneamiento ambiental; igualmente, existen iniciativas que conducirán a que los países del primer mundo concedan beneficios económicos a cambio del cuidado ambiental. La protección de la biodiversidad de nuestros bosques tropicales (por el valor que tienen los mismos para la investigación medica y la producción de medicinas) así como el saneamiento de otros problemas ambientales podrían significar que Venezuela pueda 'vender' ecología y actividades relacionadas, como por ejemplo, ecoturismo.

II La Situación Ambiental de Venezuela:

—El Problema del Manejo de Aguas Dulces— En Venezuela la mayor parte de la población y gran parte de la actividad industrial se encuentra ubicada en regiones con pocas fuentes naturales de agua (dos tercios del agua de nuestro país — sin incluir el Edo. Amazonas — se encuentra en los Edos. Bolívar y Táchira). La conservación de los recursos existentes es de vital importancia para su efectiva gerencia; sin embargo, la falta de políticas de conservación y uso eficiente son tan culpables de la escasez de agua como lo es la concentración poblacional. Es en esta área donde la mayor parte de los esfuerzos del gobierno se deben concentrar.

Uno de los principales problemas en el servicio del agua radica en las deficiencias del proceso de cobro. En 1988, el INOS facturaba el 37% del agua consumida y cobraba el 71% de esa fracción. Las distorsiones que estos procesos generan se traducen en un agotamiento de los recursos. No ha de sorprendernos que el consumo de agua potable en Venezuela, de 440 litros per capita por día, sea dos veces mayor que la norma general aceptada. Igualmente, la falta de cobro se traduce en interrupciones en el servicio y, en los casos de algunas poblaciones, la ausencia absoluta del mismo.

Esta situación ha evolucionado en los últimos años con la regionalización y/o privatización del servicio de agua en muchas localidades. En 1990, fue creada Hidroven (agencia federal reguladora) y el servicio en si fue dividido en compañías independientes que procuran elevar las tarifas para reflejar los costos. En estos momentos no poseemos información acerca de como ha continuado este proceso, aunque sospechamos que si bien la sinceración de tarifas fue efectiva en un comienzo, en los últimos años ha sido abandonada y se ha perdido el terreno ganado. Hace falta una sinceración de tarifas considerando que el servicio de agua es esencial para la salud. Una solución podría ser la creación de un sistema de tarifas mediante el cual todos los usuarios tendrían acceso a un servicio mínimo básico a partir del cual se implemente una tarifa creciente por intervalos de consumo.

Además de exceso de consumo, la región Norte de Venezuela presenta graves problemas de contaminación de fuentes de agua. La extracción de petróleo, el procesamiento de alimentos, las industrias textiles y las industrias pesadas de hierro y aluminio, son y han sido actividades productivas altamente contaminantes en nuestro país. Los sistemas de tratamiento de desechos tóxicos han sido implantados solo de manera parcial. Sin embargo, aun cuando se instalasen los debidos sistemas de tratamiento de agua, hay contaminación acumulada de muchos años que debe ser tratada con tecnología que resulta altamente costosa. La asistencia de organizaciones internacionales y de los multilaterales es vital en este aspecto, y debe ser perseguida.

Dado que los principales problemas de contaminación se encuentran en los Lagos de Valencia y Maracaibo, a continuación señalamos algunos datos interesantes acerca de la problemática de cada cuenca.

Lago de Valencia:

  • La concentración de industrias en un reservorio de agua sin salidas ni capacidad natural de drenaje constituye el problema mas grave que afronta el Lago.
  • A pesar que mas del 70% de las industrias aledañas al Lago han instalado plantas de tratamiento, muchas no funcionan adecuadamente. Igualmente, el Lago continua contaminado por los años de maltrato ecológico que han precedido estas medidas, por lo que sin un proceso de "resucitación" del Lago, este podría estar efectivamente muerto antes que termine el siglo.
  • La contaminación, la falta de drenaje y el exceso de afluencia (en 1978, el río Cabriales fue desviado hacia el Lago) han hecho subir el nivel del Lago, lo cual amenaza a poblaciones, industrias y cultivos cercanos a su orilla.

Lago de Maracaibo:

  • Principal contaminación proviene de la extracción y transporte del petróleo.
  • Desagües municipales e industrias (en especial las petroquímicas) contribuyen a la contaminación del lago.
  • Solo un tercio de las industrias contaminantes poseen equipos de tratamiento de desechos.
  • El dragado del Canal para permitir el acceso de buques de gran calado desde el Golfo de Venezuela ha contribuido con la salinización del Lago, dañando seriamente las actividades pesqueras en la zona.

Cabe destacar que en las labores que se han acometido hasta ahora

para sanear estas dos cuencas, el Ministerio del Ambiente (MARNR) ha recibido significativa asistencia de parte de entes internacionales (la Comunidad Europea) y de organizaciones no gubernamentales (ONG) regionales.

Claramente, la contaminación de las fuentes de agua es un problema típico de exceso en el uso de contaminantes. Los incentivos económicos deben contribuir para bajar los niveles de contaminación a un punto optimo. En este sentido, una sugerencia seria implantar un sistema de impuestos ambientales de acuerdo a la cuantía de contaminación. Asimismo, deben imponerse multas y/o impuestos que desincentiven las actividades altamente contaminantes y estimulen la sustitución por técnicas mas ecológicas.

  • Problemas Relacionados con la Minería.

Las actividades de extracción de oro en la zona de Guayana han generado una significativa contaminación de las aguas con mercurio. El uso del mercurio en una forma apropiada no debería causar problemas ambientales y es una manera segura y efectiva de extraer oro. Sin embargo, el uso indiscriminado del mismo afecta las fuentes de agua de las cuales se nutren actividades agrícolas, ganaderas y de pesca. Como ejemplo, un estudio de peces extraídos de la región de Guayana encontró que los niveles de mercurio en los hígados de los mismos era siete veces mayor que el nivel aceptable. Para los humanos, el exceso de mercurio es un problema grave que genera numerosas enfermedades cerebrales, motoras y de la piel.

Son dos las causas principales de este fenómeno. La primera es la venta indiscriminada de mercurio, tanto en Venezuela como en Brasil. La segunda proviene de la poca vigilancia fronteriza que contribuye a la presencia de centenares de mineros ilegales que operan en nuestro país sin reparo alguno por el daño ambiental que originan.

La prohibición de la venta del mercurio solo incrementaría el contrabando del mismo y no solucionaría el problema. De nuevo, harían falta mecanismos de mercado (impuestos o tasas) coordinados entre Venezuela, Brasil y Colombia, que eleven el precio del mercurio y desestimulen su consumo hasta niveles racionales. Los ingresos que origine este impuesto podrían utilizarse para la dotación de la frontera en las zonas mineras y así impedir actividades económicas ilegales en nuestro territorio que dañen el ambiente. Quizás hasta se podría lograr un proceso de saneamiento ambiental atacando las dos causas del mismo y financiándose de modo propio.

  • El Problema de la Gerencia de Tierras.

Las riquezas naturales de Venezuela se ponen de manifiesto en sus bosques. El 58% del territorio nacional es boscoso. Nuestro país tiene un gran potencial forestal, ya que mas de la mitad de nuestros bosques están conformados por especies comerciables. Sin embargo, la actividad forestal ha sido poco planificada hasta ahora. El 0.7% de nuestros bosques se pierde anualmente y, aunque esta cifra esta por debajo del promedio regional, podría ser aun mejor.

La causa primordial de la reforestación en Venezuela es la búsqueda de terrenos para la cría de ganado, actividad que degrada a capa vegetal de los suelos rápidamente. La región donde esto es mas frecuente es en el piedemonte andino. La actitud permisiva del gobierno contribuye a estimular esta actividad: muchos campesinos han ocupado tierras propiedad del Instituto Agrario Nacional (IAN) para deforestar y establecer actividades de ganadería. El IAN permite adquirir derechos de propiedad sobre terrenos ocupados luego de realizar ciertos tramites. Al obtener sus derechos sobre los terrenos ya degradados por la actividad ganadera, los campesinos proceden a traspasarlos para ocupar nuevas tierras y comenzar el ciclo de nuevo. Este proceso es un ejemplo de como el estimulo del gobierno en un obstáculo para el desarrollo sostenible.

Por otro lado, la explotación de los bosques con fines madereros ha carecido de visión de futuro. Las políticas de declaración de zonas boscosas como 'áreas de explotación controladas' han sido invectivas debido a decisiones contradictorias de otros entes del Estado (como, por ejemplo, del IAN — caso mencionado arriba — y de la CVG). El MARNR se ha visto en la necesidad de rescatar ciertas reservas forestales para otorgarlas a compañías privadas. Sin embargo, esta política no ha sido perseguida con agresividad suficiente.

Igualmente, permisos de explotación a corto plazo (a veces hasta de un ajo) han prevalecido en los últimos veinte años, originando una explotación irracional de los bosques. A pesar de que el MARNR ha empezado a otorgar concesiones a treinta años (con excelentes resultados), la derogación total de los permisos a corto plazo no es un hecho todavía.

La disposición de desechos tóxicos y sólidos constituye asimismo un problema grave en Venezuela. El déficit de rellenos para desechos se ha venido atacando en los últimos años a nivel municipal y permitiendo la participación de ONG, lo cual ha dado excelentes resultados. Esta es una señal de que, en el caso especifico de recursos terrestres, hace falta la colaboración de organizaciones locales que vigilen en cumplimiento de ordenanzas y velen por el cumplimiento de metas ambientales especificas. En este sentido, el conocimiento de los 'locales' acerca de las peculiaridades de cada región y los actores que influyen sobre el ambiente hace que la actividad privada tenga mucho que aportar.

  • Problemática Institucional.

La Sección anterior se ocupo de señalar problemas específicos relacionadas con ciertos recursos y/o actividades económicas. Sin embargo, las deficiencias institucionales impiden la efectividad de la política ambiental a todo nivel y constituyen una problemática que decidimos considerar aparte de las demás.

No es un secreto que las políticas ambientales deben ir a la par de las económicas para que el desarrollo sea sostenible y duradero. El papel del gobierno en orientar las políticas hacia el cuidado del ambiente es primordial. Anteriormente, la preocupación ambiental no había estado del todo ausente de las acciones del gobierno. El MARNR fue el primer organismo en su tipo en América Latina. Parte del dinero del boom petrolero de los años setenta se utilizo en la creación del sistema nacional de parques que hoy tenemos.

Organizaciones no gubernamentales también surgieron en esa época y, contrariamente a lo que se piensa, Venezuela posee uno de los mejores 'stocks' de capital humano preparado para las tareas ambientales de toda América Latina.

A pesar del consenso que pareciera existir en las altas esferas acerca de la importancia de la problemática ambiental, la labor del gobierno se ha caracterizado por la ineficiencia y por intrincados procesos burocráticos que constituyen incentivos para la corrupción (especialmente las cláusulas de arresto contempladas en la Ley Penal del Ambiente). Dos problemas saltan a la vista. Primero, el MARNR tiene una organización interna deficiente, reflejada en retrasos y falta de coordinación entre unidades del mismo. Por ejemplo, la división del MARNR había sido ineficiente hasta hace algunos años porque no se había hecho en función de recursos específicos sino de áreas: administrativa, investigación, infraestructura, etc. Actualmente, se ha dado un proceso de reestructuración donde las divisiones se concentran por áreas de exterticia (Cuencas, Aire, Educación Ambiental, etc.) en la que se pueden aprovechar el conocimiento técnico de problemas específicos. Este programa ha dado resultados mixtos, ya que en la practica han habido problemas de presupuesto y de burocracia solapada. En principio, esta reformulación del MARNR esta encaminada de forma correcta; sin embargo, hace falta evaluarla constantemente y corregir las áreas donde se este fallando.

Otro factor que hace inefectiva la labor del MARNR lo constituye el solapamiento de su autoridad con la de otras entidades gubernamentales. Por ejemplo, el MARNR comparte labores ambientales con el MAC (fertilizantes, reforestación), MSAS (labores de limpieza), el Ministerio de Fomento (localización de industrias, control de contaminación). La cooperación con las empresas del Estado (en especial la CVG, que hasta hace poco no contaba siquiera con una unidad de cuidado ambiental) ha sido escasa, originando numerosos roces entre los organismos.

La falta de legislación sobre el ambiente no es un problema grave en Venezuela. De acuerdo con el Banco Mundial, el cuerpo de leyes existente hace que labores legislativas adicionales sean innecesarias. Un defecto que se les atribuye a estas leyes es la falta de multas significativas y/o invectivas (como es el caso de la provisiones de arresto contempladas en la Ley Penal del Ambiente). Asimismo, las leyes tienden a ser punitivas con pocas provisiones preventivas. Es en esta área donde hace falta trabajar.

Los problemas que presenta la aplicación de la legislación existente se evidencian cuando se observan los mecanismos de vigilancia que poseen nuestros parques. Solo cuatro de nuestros parques nacionales — Henri Pittier, Guatopo, el Avila y Sierra Nevada — están siendo bien gerenciados. El Parque Nacional Canaima, por ejemplo, posee tres guardias y unos pocos vehículos encargados de vigilar un área del tamaño de Bélgica. En Los Roques hay cientos de pescadores que realizan actividades de pesca ilícitas. La paga a los guardaparques es poca y la corrupción es rampante.

Vale la pena destacar, no obstante, el acercamiento del MARNR hacia ONGs tales como BIOMA y FUDENA. La cooperación con estos organismos (y otros) es de especial importancia por la experticia internacional que estos últimos poseen, así como sus convenios con importantes organismos ambientales extranjeros y locales que han sido sumamente efectivas.

III. Conclusiones.

La efectividad de la política ambiental depende en gran parte del funcionamiento y organización del Estado. En este sentido, consideramos que la política ambiental debe orientarse, por una parte, hacia la vigilancia y el control ambiental, y por otra hacia la creación de incentivos de mercado que eliminen el excesivo aprovechamiento de recursos y el uso de técnicas de producción poco ecológicas por la otra. La creación de dichos incentivos puede servir de apoyo para la incorporación del sector privado a las tareas ambientales y para financiar las mismas tareas del Estado.

Cabe destacar que la reformulación del MARNR es de vital importancia. Este Ministerio fue creado como un organismo que velara por el cumplimiento mínimo de ciertas normas ambientales en el marco de las actividades económicas. Sin embargo, nunca se ocupo de juzgar a las actividades económicas en si. Muchas de estas tienen efectos ambientales intrínsecos; por ejemplo, la diversificación del ganado vacuno a porcino podría disminuir los daños ambientales en la zona del piedemonte andino; las políticas que atentan contra el ambiente y contradicen la ordenación del MARNR escapan de la jurisdicción de las autoridades ambientales. Había otros fines superiores a la protección del medio, y en ese contexto fue fundado el Ministerio.

Hasta hace poco, las labores del MARNR habían estado concentradas en el servicio de agua. El proceso de regionalización debería permitir al MARNR concentrarse en políticas preventivas y punitivas y transformarse en una agencia reguladora mas que proveedora de servicios públicos.

Igualmente, debería encontrarse una manera de disminuir el numero de funciones del MARNR para hacerlo mas gerenciable.

El Estado debe igualmente, reconocer la labor que pueden jugar organizaciones privadas y/o extranjeras, así como también ONGs locales. Estas poseen mucha experiencia, personal capacitado y conocimiento técnico; asimismo, conocen los problemas ambientales específicos de cada región de manera mas directa. Se deben estudiar mecanismos de concesión de ciertas actividades a estas organizaciones a fin de aliviar la carga a la burocracia estatal, eliminar discrecionalidades y hacer mas efectiva la lucha por la calidad ambiental.

Si bien es cierto que la descentralización administrativa de las labores ambientales ha dado buenos resultados en algunos casos (como el manejo de desechos tóxicos), se evidencian problemas en otras áreas. La descentralización de las labores debe hacerse solo en tareas en las cuales la experiencia y el conocimiento de las autoridades locales permitan hacer mas efectivas las labores, y en las cuales los beneficios del cuidado del ambiente no se disipen a otras regiones. Es por ello que fijamos una posición cautelosa ante las propuestas de descentralización ambiental.

Por ultimo, debemos reconocer la posición estratégica en la que Venezuela se encuentra. Nuestro país debe invertir tiempo, dinero y recursos en la protección del medio ambiente. Sin embargo, nuestra diplomacia debe ejercer presión para que los países que reciban externalidades positivas de la protección de nuestro ambiente compensen nuestros esfuerzos. Acciones como la de dar acceso a determinados fondos a aquellos países que cumplan determinadas metas ambientales, así como la promoción de Venezuela como centro de ecoturismo e investigación ecológica, generaran recursos y darán mayor relevancia al tema ambiental y la idea del desarrollo sostenible a largo plazo.

(*) Esta ponencia se enriqueció de los comentarios recibidos de los Núcleos Caracas, Washington, Gainesville y New Orleans. Gracias a German Ríos por proporcionar bibliografía. Especial agradecimiento a María Beatriz Orlando de Tulane University y a Alejandro Luy de la Fundación Tierra Viva, por brindarnos su experta visión en estos temas.


Juan C. Nagel
Department of Economics
email: jnagel@umich.edu
Phone: (313) 213-0147
The University of Michigan
Ann Arbor, MI 48109

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